امریکا چگونه عاشق تحریم‌های بی‌ اثر شد؟

فرارو- نیکلاس مالدر؛ پژوهشگر، مورخ و فارغ التحصیل مقطع دکترا در دانشگاه کلمبیا است. کار‌های او در زمینه تاریخ سیاسی و اقتصادی با تمرکز بر دوران جنگ‌های جهانی بین سال‌های ۱۹۱۴ و ۱۹۴۵ میلادی بوده اند. تازه‌ترین کتاب او تحت عنوان "سلاح اقتصادی: ظهور تحریم‌ها به عنوان ابزار جنگ مدرن" در ژانویه ۲۰۲۲ میلادی توسط انتشارات دانشگاه امریکایی "ییل" منتشر خواهد شد که تاریخچه‌ای از خاستگاه تحریم اقتصادی بین جنگ‌ها را ارائه می‌دهد. او هم اکنون استادیار تاریخ معاصر اروپا است.

به گزارش فرارو به نقل از فارین پالیسی؛ اگر یک ابزار سیاست ورزی تجسم دامنه قدرت جهانی امروز امریکا باشد آن سلاح اقتصادی، تحریم است. امریکا از این ابزاری قهرآمیز در سراسر جهان علیه دولت‌های مختلف از ایران گرفته تا کره شمالی، ونزوئلا و بلاروس استفاده کرده است. امروزه به ندرت بحرانی در عرصه سیاست خارجی به وجود می‌آید که در آن سیاستگذاران ایالات متحده به تحریم متوسل نشوند. به دنبال خروج نیرو‌های امریکایی از کابل در سال گذشته میلادی، دولت ایالات متحده بیش از ۹ میلیارد دلار از دارایی‌های دولتی افغانستان را برای مجازات طالبان مسدود کرد. در اوایل ماه جاری، امریکا "میلوراد دودیک" ملی گرای صرب و عضو شورای ریاست جمهوری بوسنی و هرزگوین را به اتهام ایجاد بی‌ثباتی در بوسنی تحریم کرد. تحریم‌ها همچنین ابزار اصلی‌ای بوده که دولت بایدن و متحدان اروپایی امریکا در حال حاضر تلاش می‌کنند تا از آن برای بازداشتن "ولادیمیر پوتین" رئیس جمهور روسیه از حمله به اوکراین استفاده کنند.

تصور سیاست جهان کنونی ما بدون استفاده آمریکا از چنین ابزاری دشوار است. با این وجود، در طول تاریخ وضعیت همواره این چنین نبوده است. در اوایل قرن بیستم، امریکا از استفاده از تحریم‌ها خودداری ورزیده بود، در حالی که اروپایی‌ها به استفاده از این سلاح اقتصادی بسیار علاقمند بودند. امروز، اما ورق برگشته و واشنگتن آزادانه از تحریم استفاده می‌کند در حالی که اروپا اغلب تمایلی برای پیوستن به کارزار‌های تحریمی تحت رهبری امریکا ندارد. اقدامات اروپا برای محافظت از تجارت با ایران و ادامه بلاتکلیفی آلمان در مورد آینده خط لوله نورد استریم ۲ نشان می‌دهند که در پس پرده ائتلاف ناتو شکافی اروپایی - امریکایی بر سر مقوله تحریم وجود دارد.

یک واژگونی تاریخی قابل توجه رخ داده است: ایالات متحده بزرگ‌ترین کشور جهان در حالی که در اوایل قرن بیستم از تحریم‌های اقتصادی خودداری می‌کرد در چند دهه اخیر به پرشورترین استفاده کننده از آن‌ اهرم تبدیل شده است. سیاستگذاران در واشنگتن این سلاح قدرتمند را برای خود ساخته اند و آن را در حوزه‌های تازه گسترش داده اند. تأثیرات قابل توجه تحریم‌ها و تأثیر عمیق آن بر تاریخ نظام بین الملل در قرن بیستم غیرقابل انکار است.

با این وجود، اثر بخشی تحریم به عنوان ابزاری برای دستیابی به تغییرات سیاسی محدود بوده است. تحریم اکثرا تاثیرات مادی قابل توجه، اما کارایی سیاسی پایینی داشته اند. تحریم‌ها نشان داده اند بیش از آن که باعث نزدیک شدن طرفین به یکدیگر شوند و به یافتن راه‌هایی به منظور حل و فصل بحران کمک کنند، بیش‌تر سبب گرفتار شدن در بن بستی پرهزینه شده اند.

با این وجود، امریکا چگونه تا این اندازه به استفاده از اهرم تحریم علاقمند شد؟ منشاء تحریم به کشتار وحشتناک در طول جنگ جهانی اول باز می‌گردد. در آن زمان بریتانیا و فرانسه از محاصره اقتصادی علیه دشمنان شان استفاده کردند. در کنفرانس صلح پاریس در سال ۱۹۱۹ میلادی، رهبران اروپایی با رئیس جمهور ایالات متحده "وودرو ویلسون" ملاقات کردند. آنان با اجماع یکدیگر جامعه ملل را تاسیس کردند یک سازمان جهانی مستقر در ژنو که از سلاح اقتصادی برای اعمال محاصره علیه کشور‌های متجاوز و تهدید کننده صلح استفاده می‌کرد. انترناسیونالیست‌های بین دو جنگ صادقانه می‌خواستند صلح را حفظ کنند.

با این وجود، از آنجایی که آن‌ها نتوانستند خاطره رنج غیرنظامیان ناشی از محاصره زمان جنگ را پاک کنند تصمیم گرفتند به جای آن از این میراث استفاده کنند. این خاستگاه ایده "بازدارندگی تحریم ها" بود. با توجه به آن چه در ماده ۱۶ میثاق جامعه ملل ذکر شده بود آگاهی از وحشت گذشته، قانون شکنان آینده را تحت کنترل نگه می‌دارد. نتیجه گیری آن بود که موثرترین تحریم‌ها تحریم‌هایی خواهند بود که به صورت هماهنگ توسط همه اقتصاد‌های بزرگ جهان اعمال شوند. با این وجود کارزار "ویلسون" در ایالات متحده برای تضمین آرای کنگره به منظور عضویت در جامعه بین الملل با مشکلاتی روبرو شد. سنا معاهده را رد کرد و واشنگتن هرگز به آن اتحاد نپیوست.

یکی از دلایل مخالفت سیاسی با پیوستن به آن اتحاد این بود که قوانین ذکر شده در اساسنامه جامعه بین الملل مستلزم مشارکت خودکار در محاصره اقتصادی علیه کشور‌های مشکل ساز بود. کنگره این امر را به عنوان تجاوز بین المللی به حق انحصاری خود برای صدور مجوز استفاده از زور رد کرد؛ بنابراین نارضایتی نمایندگان ایالات متحده در مورد جامعه بین الملل ناشی از ترس از این موضوع بود که اعمال تحریم‌ها امریکا را درگیر جنگ‌های خارجی سازند. در حالی که بسیاری از آمریکایی‌ها جنگ اقتصادی علیه غیرنظامیان را سیاستی مناسب برای جهان قدیم و روش‌های امپریالیستی آن می‌دانستند، معتقد بودند که راه اندازی چنین جنگی از سوی یک جمهوری آزاد همانند ایالات متحده مناسب نیست.

"هربرت هوور" رئیس جمهور وقت ایالات متحده یک بشردوست با تجربه که پس از محاصره اروپای مرکزی امداد رسانی به قحطی زدگان را سازماندهی کرده بود، نگران بود که تحریم‌ها شعله‌های خشم ملی گرایانه را شعله ور سازند یا چنان گرسنگی‌ای را ایجاد کنند که مردم تسلیم سوسیالیسم انقلابی شوند. دلایل زیادی برای دامن زدن به تردید در مورد تاثیر مفید تحریم‌ها وجود داشت که نشان می‌داد حتی تحریم می‌تواند نتیجه معکوس داشته باشد. تلاش‌های متفقین از ۱۹۱۷ تا ۱۹۲۱ میلادی برای استفاده از محاصره اقتصادی برای ساقط کردن رژیم بلشویکی در روسیه باعث تغییر رژیم نشد.

"جان دیویی" فیلسوف استدلال کرده بود که این نوید خوبی برای آینده تحریم‌ها نیست، زیرا حتی کشور‌هایی که بسیار ضعیف‌تر از روسیه هستند قدرت فرورفتن به درون خود را دارند و تا پایان طوفان دوام می‌آورند. او نتیجه گرفته بود: "این تصور که ترس از ضرر اقتصادی هر ملتی را که احساسات اش برافروخته شده را از انجام جنگ منصرف می‌کند در تمام دوران تاریخ معاصر رد شده است".

با این وجود، بازدارندگی تحریم‌ها برای حفظ صلح در بالکان در دهه ۲۰ میلادی مؤثر بود. در پاییز ۱۹۲۱، دولت یوگسلاوی به ناآرامی در همسایه جنوبی خود آلبانی دامن زد و تهاجم مخفیانه‌ای را برای گسترش قلمرو خود آغاز کرد. بریتانیا گروهی از کشور‌های عضو جامعه بین الملل را در تهدید به تحریم اقتصادی علیه یوگسلاوی رهبری کرد. بلگراد در مواجهه با این تهدید و ارزش در حال سقوط واحد پول ملی اش فورا عقب نشینی کرد. تحریم باعث شد تا جنگ مرزی بین یونان و بلغارستان در اکتبر ۱۹۲۵ میلادی متوقف شود و این امر زمانی میسر شد که جامعه بین الملل چشم انداز تحریم‌ها را پیش روی "تئودوروس پانگالوس" دیکتاتور وقت یونان قرار داد و او نیز اقدامات تهاجمی خود را متوقف کرد. جامعه بین الملل نشان داده بود که می‌تواند از تحریم‌ها برای جلوگیری از جنگ بین کشور‌های کوچک استفاده کند.

با این وجود، پس از رکود بزرگ اقتصادی و با افزایش رقابت ایدئولوژیک و نظامی قدرت بازدارندگی تحریم‌ها تحت فشار قرار گرفت. کشور‌های بزرگتر توانستند اقدامات متقابل انجام دهند و در برابر انزوای اقتصادی مقاومت کنند. "کریستین لوس لنگ" انترناسیونالیست نروژی در سال ۱۹۳۳ میلادی نگران بود "در جایی که امکان استفاده از تهدید ماده ۱۶ به عنوان عامل پیشگیری کننده از جنگ علیه کشور‌های کوچک وجود دارد امکان استفاده از تهدید مشابه در قبال کشور‌های قدرتمند وجود نداشته باشد".

مشکلی که جامعه بین الملل به طور فزاینده‌ای در دهه ۱۹۳۰ میلادی گرفتار آن شد این بود که در بحبوحه ملی گرایی اقتصادی رو به رشد، تاثیر تحریم‌ها در زمان صلح کم‌تر از زمان محاصره در شرایط جنگی بود، شرایطی که در اساس تحریم الهام گرفته شده، از آن بود. در چنین شرایطی، تحریم‌ها مانع از فروپاشی سیاسی و اقتصادی نشدند بلکه به آن سرعت بخشیدند. با این وجود، خطر بی‌ثباتی مانع از آزمایش سلاح تحریمی جامعه بین الملل در مقیاس بزرگ نشد. در نوامبر ۱۹۳۵ میلادی، ۵۲ عضو از اعضای آن جامعه تحریم‌های اقتصادی را علیه "بنیتو موسولینی" دیکتاتور ایتالیا به عنوان مجازاتی برای تهاجم نظامی او علیه اتیوپی کشوری مستقل و عضو جامعه بین الملل وضع کردند.

با این وجود، نگرانی در مورد بروز جنگ وجود داشت. رهبران اروپایی از ترس شروع جنگ با رژیم فاشیست حاکم بر ایتالیا تحریم‌ها علیه موسولینی را تا جایی که می‌توانستند پیش نبردند. بریتانیا و فرانسه دریافتند که هرگونه تحریمی با یک ضربه واقعی به قدری تهاجمی خواهد بود که خطر تشدید جنگ علنی را به همراه خواهد داشت و این دقیقا برخلاف هدف تحریم یعنی حفظ صلح بود. چنین نگرانی‌هایی به طور گسترده در میان نخبگان سیاسی و تجاری آمریکا نیز وجود داشت. در طول سال‌های بین دو جنگ، آمریکایی‌ها نسبت به اعمال تحریم در عرصه سیاست بین المللی محتاط بودند. متفکران سیاست خارجی نتوانستند پرزیدنت "هوور" را متقاعد کنند که ژاپن را به دلیل حمله به منچوری در سال ۱۹۳۱ میلادی مجازات کند. چهار پس از آن، جانشین او "فرانکلین روزولت" از پیوستن به تحریم جامعه بین الملل علیه ایتالیا امتناع ورزید و شرکت‌های نفتی ایالات متحده با ادامه همکاری با ایتالیا به تقویت ماشین جنگی فاشیسم کمک کردند.

تنها زمانی که ارتش تحت هدایت "آدولف هیتلر" در بهار ۱۹۴۰ میلادی اروپای غربی را درنوردید روزولت تغییر در افکار خود در مورد تحریم را آغاز کرد. در ماه ژوئیه آن سال، او برای مدت کوتاهی ارسال محموله‌های نفت به اسپانیای تحت زمامداری ژنرال "فرانکو" را متوقف کرد چرا که فرانکو هدایت رژیمی راست گرا را برعهده داشت که با ایده ورود به جنگ و جانبداری از قدرت‌های محور وسوسه شده بود. کمبود نفت، اقتصاد اسپانیا را تهدید کرد. فرانکو که هنوز درگیر سه سال جنگ داخلی بود اکنون با مشاهده پیامد‌های اقتصادی پیوستن به تلاش‌های جنگ فاشیستی، بی طرف باقی ماندن را انتخاب کرد و از موضع خود عقب نشینی نمود.

سیاستگذاران ایالات متحده که نسبت به موفقیت این رویکرد متقاعد شده بودند یک سال بعد تحریم نفتی شدیدتری را علیه ژاپن اعمال کردند تا از گسترش قلمروی نظامی توکیو جلوگیری کنند. با این وجود، آنان در برابر یک دولت بسیار بزرگتر و کاملا مسلح، چون ژاپن قرار گرفته بودند و در نتیجه، فشار اقتصادی امریکا نتیجه معکوس به همراه داشت. با کاهش دسترسی به سوخت و مواد خام، ژاپن تصمیم گرفت به جای عقب نشینی از موضع خود به سراسر جنوب شرقی آسیا و اقیانوس آرام حمله کند. حمله این کشور به پرل هاربر نشان داد که عواقب ناخواسته تحریم‌ها تا چه اندازه می‌توانند شدید باشند.

پس از جنگ جهانی دوم، سازمان ملل متحد تازه تاسیس سلاح تحریم را از جامعه بین الملل به ارث برد. با توجه به اینکه ایالات متحده اکنون قدرت اقتصادی و نظامی مسلط جهان بود مخاطرات استفاده از تحریم‌ها از بین رفت. هم چنین، این موضوع سبب شد تا اهداف فشار اقتصادی گسترش یابند. این در حالی است که تحریم‌های بین دو جنگ به طور محدود بر هدف خارجی توقف جنگ بین دولتی متمرکز بود. تحریم‌های چندجانبه و یکجانبه پس از سال ۱۹۴۵ میلادی بیشتر بر اهداف داخلی متمرکز شدند: رسیدگی به نقض حقوق بشر، متقاعد کردن رژیم‌های دیکتاتوری برای گذار به سوی دموکراسی، خفه کردن برنامه‌های هسته ای، مجازات جنایتکاران، فشار برای آزادی زندانیان سیاسی یا گرفتن امتیازات دیگر.

هم چنین، افزایش استفاده و گسترش اهداف تحریم‌ها تحت هژمونی ایالات متحده بازتاب دهنده تغییرات مهمی در تاریخ اقتصاد جهانی بودند. بارزترین تلاش ایالات متحده برای دستکاری قدرت صادرات، تحریم شدید صادرات غلات به اتحاد جماهیر شوروی در سال ۱۹۸۰ بود. این امر باعث تغییر سیاست در مسکو نشد و آن کشور به اشغالگری در افغانستان ادامه داد.

از دهه ۸۰ میلادی به این سو، به دلیل مقررات زدایی نئولیبرالی شدید، وال استریت نقش محوری در نظام مالی بین المللی پیدا کرد و دلار به بهترین ارز برای ذخیره تبدیل شد امری که اهرم‌های مهمی را برای استفاده در اختیار سیاستگذاران امریکایی قرار داد. امروزه بانک‌های جهانی و تامین کنندگان مالی شرکت‌ها در خط مقدم اجرای تحریم‌ها و رعایت آن‌ها قرار دارند. محدودیت‌های استفاده واشنگتن از این قدرت مالی، ماهیت سیاسی دارند و نه زیرساختی. سیاستگذاران ایالات متحده نبوغ قابل توجهی در نقشه برداری و تسلط بر جهانی شدن اقتصاد و بهره برداری از آن به نفع خود نشان داده اند. با این وجود، چالشی که آنان با آن مواجه هستند تبدیل این قابلیت‌های فنی به موفقیت‌های سیاسی و استراتژیک در دنیای واقعی است. در این زمینه آنان موفقیت‌های بسیار اندکی داشته اند.

امروز ایالات متحده توانایی بی نظیری در استفاده از هژمونی دلاری خود علیه دشمنان اش حتی برخلاف میل متحدان اروپایی و آسیایی اش دارد. با این وجود، توانایی آن کشور در تحمیل هزینه‌های سنگین بر دولت‌های رقیب با موفقیتی مشابه در تغییر رفتار آنان مطابقت نداشته است. با بررسی تحریم‌های اقتصادی، پژوهش‌های تجربی درباره استفاده از تحریم‌ها در قرن بیستم نشان می‌دهند که از هر سه مورد استفاده از تحریم‌ها تنها یک مورد مورد "دست کم تا حدی موفقیت آمیز" بوده است و موارد حصول "موفقیت بی نظیر" که به وضوح می‌توان آن را به تحریم‌ها نسبت داد بسیار نادر بوده اند. تعیین اهداف ساده‌تر به تحریم‌ها شانس بیشتری برای کارآمدی می‌دهد. با این وجود، داده‌ها حاکی از آن است که تاریخ کلی تحریم‌ها تا حد زیادی تاریخی سرشار از ناامیدی و فقدان تاثیرگذاری موثر بوده است.

نکته قابل توجه آن است که این سودمندی محدود بر دفعات استفاده تاثیری نداشته است. برعکس، استفاده از تحریم‌ها در دهه ۹۰ و ۲۰۰۰ میلادی نسبت به سطح استفاده از آن در فاصله سال‌های ۱۹۵۰ تا ۱۹۸۵ افزایشی دو برابری داشته است. در دهه ۲۰۱۰ میلادی نیز استفاده از تحریم‌ها افزایشی دو برابری داشت. "بیل کلینتون" رئیس جمهور سابق ایالات متحده از فشار اقتصادی برای تحت تعقیب قرار دادن ناقضان حقوق بشر استفاده کرد. جانشین او "جورج دابلیو بوش" از تحریم علیه کشور‌های به زعم خود سرکش، تروریست‌ها و اشاعه دهندگان تسلیحات هسته‌ای استفاده کرده بود. با این وجود، در حالی که در فاصله زمانی سال‌های ۱۹۸۵ تا ۱۹۹۵ میلادی در زمان قدرت نسبی بیش‌تر غرب شانس موفقیت تحریم‌ها در حدود ۳۵ تا ۴۰ درصد بود تا سال ۲۰۱۶ این میزان به زیر ۲۰ درصد کاهش یافت. به عبارت دیگر، در حالی که میزان و سطح استفاده از تحریم‌ها افزایش یافته شانس موفقیت آن به شدت کاهش یافته است.

برای مدت زمانی طولانی، کاهش اثربخشی تحریم‌ها موضوع مهمی برای ایالات متحده نبود، زیرا خطرات استفاده از آن نیز کاهش یافته بود. با این وجود، از زمان بحران مالی جهانی و جهانی شدن اقتصاد پیامد‌های استفاده از تحریم برای تحریم کنندگان افزایش یافته است. به طور همزمان، استحکام و تثبیت مداوم و رشد روزافزون حکومت‌های استبدادی خطرات استفاده از تحریم را افزایش داده است.

در بخش اعظم دوران جنگ سرد، سیاستگذاران ایالات متحده از ارتکاب اشتباه بین دو جنگ یعنی استفاده از تحریم‌های سخت علیه کشور‌های بزرگ‌تر اجتناب کردند. آنان تحریم اقتصادی را علیه کشور‌های کوچک‌تر با توانایی محدود برای حمله متقابل متمرکز کردند و در برابر قدرت‌های بزرگ تری مانند چین کمونیست و اتحاد جماهیر شوروی ابزار اصلی مورد استفاده، قرارداد‌های غربی برای محدود کردن انتقال فناوری بود. تلاش برای فراتر رفتن از این محدودیت‌های استراتژیک ملایم و اعمال تحریم‌های تهاجمی خطر نتیجه گرفتن معکوس را به همراه داشت. زمانی که ریگان در سال ۱۹۸۲ میلادی ساخت خط لوله انتقال گاز شوروی به اروپا را تحریم کرد با مقاومت گسترده رهبران اروپایی از "هلموت اشمیت" صدراعظم وقت آلمان تا "مارگارت تاچر" نخست وزیر وقت بریتانیا مواجه شد. مناقشه بر سر خط لوله سیبری نیز همان روند را نشان داد و در ماجرای نورد استریم ۲ در تابستان گذشته وضعیت مشابهی را شاهد بودیم زمانی که بایدن مجبور به عقب نشینی شد تا از فروپاشی ناتو جلوگیری کند. ایالات متحده زمانی ابزار تحریم را از کشور‌های اروپایی تحویل گرفت، اما همین کشور‌ها (اروپایی ها) اکنون در پذیرش کامل آن تردید دارند. تحریم که یک قرن پیش به عنوان پادزهر جنگ به کار گرفته شد به شیوه‌ای جایگزین برای اجرای آن تبدیل شده است: ابزاری برای جنگ اقتصادی بی پایان، با چند پیروزی محدود در دسترس و بدون در اختیار قرار دادن چشم اندازی برای صلح.