کسری ۳۰۰ هزار میلیارد‌ تومانی بودجه

داستان بودجه ۱۴۰۰ و کسری غیرقابل تأمین آن قصه‌ای طولانی است و به نظر می‌رسد این سریال کش‌دار همچنان ادامه پیدا خواهد کرد؛ ماجرای بودجه امسال البته به هفته‌ها و ماه‌های گذشته خلاصه نمی‌شود و از اولین روز‌های بررسی این بودجه در مجلس و حتی پیش از آن و در روز‌های نوشتنش هم خبرساز بوده است.

در این بین البته تغییر دولت و واگذاری سکان مدیریت کشور به رئیس‌جمهوری با برنامه‌های متفاوت از دولت پیشین هم بر خبرسازشدن این بودجه تأثیرگذار بوده است. فارغ از انتقادات مدیران دولت کنونی به بودجه آخرین سال دولت روحانی و همچنین دفاع مدیران پیشین از کارنامه خود، کسری غیرقابل تأمین بخشی از این بودجه مورد تأیید دو گروه است؛ تازه‌ترین گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس این کسری کم‌سابقه را تأیید می‌کند و می‌گوید کسری غیرقابل تأمین این بودجه تا پایان سال حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان خواهد شد.

اما درباره این کسری حالا کار به جایی رسیده که رئیس کنونی سازمان برنامه و بودجه دیگر از لایحه متمم یا اصلاح این بودجه هم چندان سخن نمی‌گوید و تمرکزش را بر بودجه سال آینده گذاشته است. «مسعود میرکاظمی» در تازه‌ترین اظهارنظر خود در‌این‌باره گفته «به دلیل کسری بودجه و عدم تحقق برنامه‌ها، خلق پول افسارگسیخته اتفاق افتاده و این امر تورم بالا و در نتیجه پایین‌آمدن سطح معیشت مردم را در پی داشته است».

با این توضیحات شاید اهمیت گزارش تازه مرکز پژوهش‌ها که نسخه‌ای از آن هم در اختیار خبرنگار «شرق» قرار گرفته است، دوچندان شود. در ادامه نکات مهم این گزارش که بررسی شرایط بودجه در چهارماه‌ونیم ابتدایی سال و همچنین پیش‌بینی کسری در پایان سال است، آورده شده است.

لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ همانند چند سال گذشته همراه با کسری قابل‌توجه و منابع بیش‌برآورد‌شده به‌خصوص از محل صادرات نفت به مجلس شورای اسلامی ارسال شد. با وجود تقویت درآمد‌های دولت در مجلس، به دلیل افزایش مخارج و عدم واقعی‌سازی منابع، کسری بودجه در مجلس تغییر قابل‌توجهی نکرد. طبق برآورد کارشناسی کسری غیرقابل تأمین تا انتهای سال ۱۴۰۰ ناشی از عدم تحقق منابع حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود که برای رفع آن نیاز به کاهش مخارج یا استفاده از منابع جدید است.

عملکرد بودجه در ۴.۵ ماه دولت دوازدهم

براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، منابع محقق‌شده تا نیمه ماه پنجم (نیمه مرداد ۱۴۰۰) ۱۸ درصد رقم مصوب ۱۴۰۰ و ۴۶ درصد مصوب چهارونیم‌ماهه اول سال است؛ بنابراین بیش از ۵۰ درصد منابعی که باید در چهارونیم‌ماهه اول سال تحقق می‌یافت، وصول نشده است. همچنین درصورتی‌که سقف اول را ملاک ارزیابی قرار دهیم، ۵۸ درصد از منابع مصوب چهارونیم‌ماهه تحقق یافته است.

علاوه‌براین هرچند درآمد‌های مالیاتی و گمرکی تا حد خوبی تحقق پیدا کرده، اما این منبع درآمد نیز نتوانسته است به صورت صددرصد در چهارونیم‌ماهه اول سال محقق شود. بخش مهم دیگر، اما درباره نفت است که این گزارش می‌گوید تنها سه درصد از منابع حاصل از نفت و فراورده‌های نفتی قانون بودجه سال ۱۴۰۰ و تنها ۱۵ درصد مصوب چهارونیم‌ماهه منبع مذکور در ۱۳۹ روز ابتدای سال محقق شده که نشان‌دهنده بیش‌برآورد تحقق این منبع در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ است.

براساس قانون بودجه سال ۱۴۰۰، منابع در نظر گرفته‌شده برای انتشار اسناد خزانه اسلامی (اوراق غیرنقدی که عمدتا برای پرداخت طلب پیمانکاران پرداخت می‌شود) ۵۲ هزار میلیارد تومان بوده؛ درحالی‌که تنها در چهارونیم‌ماهه سال ۱۴۰۰ بیش از ۶۴ هزار میلیارد تومان از این اوراق منتشر و واگذار شده است. به عبارت دیگر دولت در چهارونیم‌ماهه اول سال ۲۰ درصد بیشتر از سقف بودجه کل سال ۱۴۰۰ اسناد خزانه اسلامی منتشر کرده است.

از سمت دیگر دولت نتوانسته است به اندازه لازم اوراق مالی اسلامی (اوراق نقدی) در بازار سرمایه و بازار پول به فروش برساند و تنها ۱۸ درصد از اوراق مالی اسلامی که باید تا نیمه مردادماه فروش می‌رفت، منتشر و فروخته شده است. علاوه بر این منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی در چهارونیم‌ماهه سال ۱۳۹۹ تقریبا تحقق پیدا نکرده است. درواقع تنها صد میلیارد تومان از ۲۵۵ هزار میلیارد تومان منابعی که از محل واگذاری شرکت‌های دولتی در قانون بودجه ۱۴۰۰ در نظر گرفته شده، محقق شده است.

براساس مصوب چهارونیم‌ماهه قانون، دولت ۹۲ درصد از منابع صندوق توسعه ملی در این مدت سال را استفاده کرده است. به عبارت دیگر بعد از انتشار اسناد خزانه، بیشترین منبع محقق‌شده برای دولت (از لحاظ درصد تحقق)، منابع در نظر گرفته‌شده از صندوق توسعه ملی بوده است. درباره سمت مصارف بودجه هم شرایط بغرنج است و ۵۸ درصد مصارف مصوب بودجه در چهارونیم‌ماهه اول سال ۱۴۰۰ محقق شده است.

نکته مهم، یکسان‌نبودن عملکرد چهارونیم‌ماهه منابع و مصارف (بیشتر‌بودن مصارف نسبت به منابع) است که درواقع نشان‌دهنده استفاده دولت از تنخواه اول سال است. همچنین در صورتی که سقف اول را ملاک ارزیابی قرار دهیم، ۷۲ درصد از مصارف مصوب چهارونیم‌ماهه محقق شده است. از نکات دیگر این گزارش این است که ۶۰ درصد پرداخت اعتبارات هزینه‌ای مصوب، در این مدت محقق شده است.

علاوه‌براین ۹۲ درصد از پرداخت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در چهارونیم‌ماهه اول محقق شده است. درواقع پرداخت اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای بیشترین میزان تحقق را در سمت مصارف داشته است. اما در سمت دیگر تنها ۱۰ درصد از اعتبارات تملک دارایی‌های مالی در چهارونیم‌ماهه ابتدای سال محقق شده که یکی از دلایل پایین‌بودن این قسمت، فروش کمتر اوراق مالی در چهارونیم‌ماهه اول سال‌های قبل و درنتیجه سررسید بخش عمده اوراق در نیمه دوم سال است.

در ادامه این گزارش، اما برخی کار‌های دولت دوازدهم غیرقانونی شمرده شده است؛ منابع و مصارف عمومی دولت در قانون بودجه سال ۱۴۰۰، معادل ۱۲۷۷ هزار میلیارد تومان در سقف دوم تعیین شده و از آنجایی که طبق بند «ب» ماده‌واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۰، هزینه‌کرد سقف دوم بودجه منوط به تحقق درآمد‌ها از شش‌ماهه دوم سال ۱۴۰۰ شده لذا اجرای مواردی نظیر همسان‌سازی حقوق اعضای هیئت علمی، همسان‌سازی حقوق معلمان و... در شش‌ماهه اول غیرقانونی بوده است و اجرای آن در شش‌ماهه دوم نیز با توجه به محتمل‌بودن عدم تحقق منابع سقف دوم بودجه، باید به نحو مقتضی تدبیر شود. براساس این گزارش درآمد‌های مالیاتی و گمرکی با ۳۴ درصد و اوراق بدهی با ۲۵ درصد بیشترین سهم را در سمت منابع بودجه در چهارونیم ماه اول سال ۱۴۰۰ داشته‌اند.

پیش‌بینی عملکرد بودجه تا آخر سال

بخش مهم دیگری از این گزارش، اما آینده بودجه و شرایط کلی تا پایان سال است که گزارش می‌گوید منابع و مصارف عمومی دولت در قانون بودجه سال ۱۴۰۰، معادل ۱۲۷۷ هزار میلیارد تومان در سقف دوم تعیین شده است. البته طبق بند «ب» ماده‌واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۰، هزینه‌کرد سقف دوم بودجه منوط به تحقق درآمد‌ها از شش‌ماهه دوم سال ۱۴۰۰ شده است.

در همین راستا در این گزارش جهت محاسبه کسری غیرقابل تأمین، صرفا به پیش‌بینی ارقام سقف اول بودجه عمومی پرداخته و نتیجه درباره درآمد مالیاتی و گمرکی می‌گوید: با توجه به روند دو سال گذشته (تحقق بالای ۹۰ درصد درآمد مالیاتی) و همچنین در صورت تلاش دولت جدید برای بهبود نحوه مالیات‌ستانی (حرکت از نظام ممیزمحور مالیاتی به سمت نظام سامانه‌محور) و جلوگیری از فرار مالیاتی، پیش‌بینی می‌شود که حدود ۹۵ درصد این منبع تا پایان سال ۱۴۰۰ محقق شود.

این گزارش همچنین درباره منابع حاصل از نفت و فراورده‌های نفتی هم می‌گوید: با توجه به اینکه درصد محقق‌شده این منبع در چهارونیم‌ماهه اول سال تنها ۱۵ درصد نسبت به میزان مصوب برای این دوره بوده است و با توجه به احتمال عدم تغییر خاص در رفتار بازیگران خارجی ازجمله آمریکا و پایداری تحریم‌ها، پیش‌بینی می‌شود که درصد تحقق این منبع (برای سقف اول و دوم بودجه) حدود ۲۰ درصد تا پایان سال باشد. همچنین عملکرد این بند برای سقف اول بودجه که بخش اصلی آن منابع حاصل از ارزش صادرات نفت خام و میعانات گازی است هم با توجه به تحقق ۱۹ درصد آن در پنج‌ماهه اول سال، حدود ۲۵ درصد تا پایان سال پیش‌بینی می‌شود. با توجه به وضعیتی که ذکر شد، تحقق منابع سقف دوم دور از انتظار است و به احتمال بسیار بالا محقق نمی‌شود.

این گزارش جزئیات دیگری درباره دیگر بخش‌ها و پیش‌بینی از شرایط تا پایان سال دارد که به طور خلاصه پیش‌بینی می‌کند که ۶۷ درصد از منابع سقف اول بودجه تا آخر سال محقق شود و درنتیجه با فرض عملکرد صددرصدی مصارف سقف اول، بودجه سال ۱۴۰۰ حدود ۲۸۰ هزار میلیارد تومان کسری غیرقابل تأمین خواهد داشت.

در جمع‌بندی این گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی هم آمده است که در صورت تداوم روند فعلی و عدم اجرای اصلاحات اساسی به‌خصوص در شیوه واگذاری سهام شرکت‌های دولتی، پیش‌بینی می‌شود ۶۷ درصد از منابع بودجه (در سقف اول) تا انتهای سال ۱۴۰۰ محقق شود، در این صورت و با فرض تحقق صددرصدی مصارف، بودجه سال ۱۴۰۰ حدود ۳۰۷ هزار میلیارد تومان کسری غیرقابل تأمین خواهد داشت.

به عبارت دیگر برای تأمین مخارج بودجه تا انتهای سال ۱۴۰۰ به ۳۰۷ هزار میلیارد تومان افزایش منابع یا کاهش مخارج نیاز است؛ در غیر این صورت تأمین این منابع از محل پایه پولی و ایجاد تورم محتمل است. علاوه‌براین برای محاسبه کسری بودجه ساختاری سال ۱۴۰۰، لازم است تا رقم اوراق بدهی و استقراض از صندوق توسعه ملی به کسری غیرقابل تأمین اضافه شود. این عدد در حدود ۴۷۰ هزار میلیارد تومان است.

با توجه به افزایش قابل توجه پرداختی کارکنان دستگاه‌های اجرائی ناشی از انواع فوق‌العاده‌های ویژه و خاص و رشد ۲۵ درصدی در قانون بودجه سال ۱۴۰۰، بخش قابل توجهی از مخارج سقف اول بودجه را حقوق کارکنان دولت تشکیل می‌دهد که در صورت تصمیم برای مدیریت هزینه‌ها نیازمند تصمیم‌گیری اساسی در این باره است.