موج جديد «تغيير كاربري» در پايتخت

 شهرداري تهران با اجازه‌‌ شوراي شهر، نزديك به نصف بودجه امسال پايتخت را بر دو منبع ناپايدار و عارضه‌زا شامل «مازاد تراكم» و «تغيير كاربري» پايه‌ريزي كرده است.

گزارش «دنياي ‌اقتصاد» از جزئيات كتاب بودجه سال 94 شهرداري تهران حاكي است: مديريت شهري براي كل هزينه‌ها و مخارج امسال پايتخت، 17 هزار و 219 ميليارد تومان منبع مالي تعريف كرده كه 43 درصد آن، معادل 7 هزار و 373 ميليارد تومان بايد از محل يك نوع درآمد و يك نوع عوارض مغاير شرايط خاص تهران، تامين و وصول شود.

در برنامه‌ريزي‌هايي كه براي دخل و خرج امسال شهر تهران تعريف شده، 3264 ميليارد تومان «درآمد حاصل از تغيير كاربري» و 3971 ميليارد تومان نيز «عوارض بر مازاد تراكم البته در حد مجاز» در نظر گرفته شده است كه براي حصول اين حجم گسترده پول، بايد تمام يا قسمتي از خطوط قرمز شوراي عالي شهرسازي و ضوابط از قبل تعيين شده طرح تفصيلي تهران، ناديده گرفته شده و از آن عبور شود. اين دو منبع مالي در كتاب بودجه شهرداري، در زير عنوان «درآمد حاصل از واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌اي» قرار گرفته است به اين معني كه در ازاي مجوزهايي كه به سازنده‌‌ها براي تغيير كاربري زمين و افزايش ارتفاع ساختمان‌ها داده مي‌شود، بخشي از سرمايه‌هاي پنهان و آشكار شهر تهران كاسته خواهد شد. اين سرمايه‌ها از «عرصه‌هايي كه مي‌تواند به فضا‌هاي تفريحي، محيط‌هاي سبز و گردشگري تبديل شود تا ظرفيت‌هاي طبيعي پايتخت شامل آب، هوا، ارتفاعات كوه‌ها و ... را شامل مي‌شود. اعضاي شوراي عالي شهرسازي مركب از وزراي دولت، شهردار تهران و رئيس شوراي شهر، در اولين جلساتي كه پس از استقرار دولت يازدهم تشكيل شد، با «بحراني» تشخيص دادن وضعيت زيست‌محيطي، جمعيتي و به‌خصوص ذخاير آب شرب پايتخت، در مصوبه‌اي دستور توقف مجوزهاي موردي و مغاير ضوابط طرح تفصيلي براي انواع ساخت‌وسازهاي مسكوني و تجاري را صادر كردند.

مطابق اين مصوبه، مقرر شد با هدف تنظيم و كنترل تراكم جمعيتي تهران، روند تغيير كاربري و فروش تراكم اضافه در شهرداري‌هاي مناطق و كميسيون ماده 5 متوقف شود و طرح تفصيلي اصلاح شده در شوراي عالي، تنها ملاك عمل براي صدور مجوز ساخت‌و‌ساز قرار گيرد.

محدوديت‌هايي كه طي دو سال اخير از طرف شوراي عالي شهرسازي و حتي مديريت شهري تهران براي ممانعت از كنارگذاشتن طرح تفصيلي اعمال شد، در نهايت هدف «كاهش نرخ جمعيت‌پذيري پايتخت از 9/ 12 ميليون نفر به 5/ 10 ميليون نفر» را دنبال مي‌كند تا با اعمال ممنوعيت ساخت‌و‌ساز روي زمين‌هاي تغيير كاربري يافته يا روي قطعاتي كه بيش از حد، تراكم گرفته‌اند، جلوي بارگذاري خارج از ظرفيت تهران مسدود شود. اما اعداد و ارقام موجود در بودجه امسال شهرداري، پايبندي به محدوديت‌هاي تعيين شده براي ساخت‌وساز را تاييد نمي‌كند. برنامه 3200 ميليارد تومانی براي تغييركاربري مي‌تواند نشانه‌اي از احيای دوباره منافذ برخي بسازوبفروش‌ها و سرمايه‌گذاران ساختماني به سيستم صادركننده مجوزها باشد.

در گذشته، عمده تغييركاربري‌ها و همچنين افزايش وسيع تراكم در شوراي شهرسازي مناطق و كميسيون ماده 5 انجام مي‌شد.

سال گذشته با تصميم شوراي شهر و شوراي عالي شهرسازي، اعلام شد: تصميم‌گيري موردي براي پذيرش درخواست‌هاي مغاير ضوابط طرح تفصيلي در اين دو نهاد متوقف شده است.

اما اكنون گفته مي‌شود چنانچه مالك يا سرمايه‌گذار، «طرح توجيهي» براي پروژه ساختماني خود داشته باشد و بتواند از آن دفاع كند، احتمال دارد كاربري و تراكم معين شده در طرح تفصيلي براي زمين يا ملك مورد نظر، مشمول تغييرات شود. امسال البته سهم درآمدهاي ناپايدار در كل بودجه شهر تهران نسبت به سال قبل حدود 5 واحد درصد كاهش پيدا كرده و حتي در مقايسه با سال‌‌هاي قبل كه 50 تا 60 درصد وزن بودجه را به خود اختصاص مي‌داد، تعديل شده است اما هنوز اين سهم، سنگين است و با توجه به وضعيت تهران كه گفته مي‌شود عناصر حياتي شهر تقريبا در آستانه نابودي مطلق قرار دارند، لازم است منابع مالي آسيب‌رسان جاي خود را به عوارض پايدار و داراي نفع آتي براي تهران بدهد.

حرکت بر مدار فروش دارایی‌ها
در حالی که کارشناسان بودجه پیش‌بینی می‌کردند به دلیل وضعیت ویژه اقتصاد کلان‌شهر تهران، بودجه اداره پایتخت در سال جاری در بخش تامین منابع از محل درآمدهای ناپایدار دچار تغییر و تحولات جدی خواهد شد اما محتوای بودجه سال 94 شهرداری تهران نشان می‌دهد بیش از 40 درصد تامین درآمدهای شهر تهران در سال جاری همچنان بر مدار فروش ثروت و دارایی‌های شهر می‌چرخد.

بنا بر پیش‌بینی کارشناسان، بودجه سال 94 تهران باید تحت‌تاثير دو رويداد در اقتصاد شهر، از مسير «سنتي» فاصله می‌گرفت و متفاوت تدوين می‌شد. چراکه «ركود» شديد فعاليت‌‌هاي ساختماني و اصلاح ضوابط «طرح‌ تفصيلي»، روند كسب درآمدهاي اتفاقي و ناپايدار در شهرداري را طی سال 93 تحت‌الشعاع قرار داد و باعث افزايش ريسك تامين‌مالي تهران از محل انواع عوارض ساخت‌وساز شد. از این رو به مديريت ‌شهري تاکید داشتند با پيش‌بيني تداوم وضعيت سال گذشته، بودجه 94 پايتخت را با حداقل رشد ريالي و در عين حال «واقعي و احتياطي» تنظيم كند.

اما بررسی ردیف‌های درآمدهای شهرداری تهران حاکی است که از مجموع بودجه 17 هزار و 219 میلیارد تومانی شهر تهران برای سال جاری حدود 7 هزار و 400 میلیارد تومان معادل 43 درصد بودجه از محل دو ردیف «عوارض بر مازاد تراکم مجاز» و «درآمد حاصل از تغییر کاربری» تامین می‌شود که به عنوان درآمد ناپایدار شهری و به تعبیر دیگر فروش دارایی‌های شهر است. از مجموع 7 هزار و 400میلیارد تومان پیش‌بینی درآمدی از این دو محل، بیش از سه هزار و 900 میلیارد تومان از محل عوارض مازاد بر تراکم است که نسبت به سال گذشته حدود 22 درصد رشد داشته است و بیش از 3 هزار و 400 میلیارد تومان از محل تغییر کاربری‌‌ها تامین می‌شود که در مقایسه با بودجه سال گذشته حدود 25 درصد کاهش را نشان می‌دهد. البته کسب درآمد از این دو ردیف در مقایسه با بودجه سال 93 مجموعا حدود 5 درصد کاهش داشته است. نکته مهم دیگر آنکه علاوه بر این دو ردیف درآمدهای ناپایدار و وجود محدودیت‌های ایجاد شده از سوی شورای شهر تهران، حدود هزار و 200 میلیارد تومان از منابع اداره شهر در سال جاری از محل فروش املاک و دارایی‌های غیرمنقول شهر کسب می‌شود که دقیقا به معنای واگذاری دارایی‌های سرمایه ای شهر محسوب می‌شود. درآمدهایی که اگر چه منابع یکساله اداره شهر تهران را تامین کند اما از آنجا که به عنوان دارایی و ثروت شهر هستند در طول چند سال آتی هزینه‌های چند برابری را بر شهر و شهروندان تحمیل می‌کنند.

به گفته بسیاری از کارشناسان شهری برنامه‌ریزی گسترده برای تامین درآمد از محل فروش دارایی‌های شهر آن هم در زمانی که بازار مسکن پایتخت به لحاظ حجم ساخت‌وساز در وضعیت رکودی به سر می‌برد می‌تواند نشانه‌ای برای بازگشت تصمیمات خارج از ضوابط طرح تفصیلی برای تامین درآمدها باشد که به عنوان تهدیدی جدی برای آینده شهر شمرده می‌شود.

بودجه بیشتر، هزینه بیشتر
رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر تهران در تشریح ردیف‌های درآمدی ناپایدار شهرداری در سال 94 عنوان کرد: از مجموع 7400 میلیارد تومان درآمد ناپایدار حدود 3400 میلیارد تومان به عوارض حاصل از تغییر کاربری مربوط می‌شود که از ابتدای خردادماه به شهرداری‌های مناطق ابلاغ می‌شود.

محمدسالاری، رئیس کمیسیون شهرسازی شورای شهر با اشاره به روند اخذ این عوارض و پیش‌بینی درآمد 3400 میلیارد تومانی از این محل به «دنیای اقتصاد» گفت: یکی از گزینه‌های مربوط به اخذ عوارض صدور پروانه، عوارض تغییر کاربری نام دارد که در دو پهنه مختلط و تجاری اخذ می‌شود. در این دو پهنه شهرداری به موجب مصوبه شورای شهر تهران از متولیان ساخت‌وساز در بورس‌ها و راسته‌های تجاری و اداری عوارض تغییر کاربرد به طور میانگین A30 ( قیمت هرمترمربع تراکم مسکونی) دریافت خواهد کرد. او افزود: این عوارض در مناطق مختلف شهری بین A16 تا A60 تعیین شده است. او با بیان اینکه بخشی از این عوارض شامل عوارض حاصل از تغییر کاربری می‌شود، اظهار کرد: برخی املاک بزرگ مقیاس شهر تهران در صورت ارائه طرح توجیهی به کمیسیون ماده پنج امکان تغییر کاربری دارند. سالاری با تاکید بر اینکه افزایش بودجه شهر تهران نه تنها حسن نیست، بلکه یکی از آفت‌های شهر محسوب می‌شود، ادامه داد: وقتی پیش‌بینی بودجه بیشتری برای شهر می‌شود به اجرای پروژه‌های عمرانی بیشتر برای شهر منجر می‌شود که به جذب قابل توجه منابع نیاز دارد. این در حالی است که در سال‌های گذشته یکی از آفت‌های پایتخت کشور ما تعریف پروژه‌های عمرانی بود که اولویت شهر نیستند. رئیس کمیسیون شهرسازی به پیش‌بینی رقم بالای درآمدی از محل عوارض صدورپروانه و مغایرت آن با وضعیت بازار مسکن اشاره کرد و گفت: در حال حاضر بازار مسکن در رکود به سر می‌برد و بسیاری از سازندگان به دلیل رکود حاکم بر بازار قادر به فروش پروژه‌های خود نیستند بنابراین، امکان تامین درآمد از محل عوارض صدور پروانه قدری مشکل است. سالاری اضافه کرد: بنابراین شهرداری برای تحقق 100 درصدی درآمدها از این محل شهرداری‌های مناطق را مجبور می‌کند که برای تامین درآمد به ارائه امتیازات موردی و خارج از ضوابط طرح تفصیلی روی آورند.

کوچک شدن دارایی‌های شهر
رئیس کمیسیون شهرسازی و معماری شورای شهر در بخش دیگری از صحبت‌های خود به پیش‌بینی درآمد هزار و200 میلیارد تومانی از دو محل فروش املاک و اموال غیرمنقول اشاره کرد و گفت: در این بخش دغدغه جدی وجود دارد، چراکه هر سال با توجه به ارزش افزوده املاک شهر شاهد کوچک شدن حجم آنها به دلیل فروش این اموال از سوی مدیریت شهری هستیم. او اضافه کرد: این در حالی است که اجاره‌داری املاک به جای فروش آنها، آن هم در مراحل اولیه به قیمت پایین یکی از روش‌های تامین درآمد مدیریت شهری در کشورهای توسعه یافته محسوب می‌شود.

این عضو شورای شهر در پاسخ به سوالی مبنی بر اینکه چرا در سال جاری حجم درآمدهای حاصل از تغییر کاربری در مقایسه با عوارض حاصل از مازاد تراکم کاهش داشته است، اظهار کرد: دوستان معاونت شهرسازی در زمان بررسی و تصویب بودجه تاکید داشتند در سال 94 بخش زیادی از پرونده‌های شهرسازی تشکیل شده به مرحله اعلام عوارض می‌رسند که به معنای افزایش درآمد از این محل خواهد بود ضمن آنکه براساس مصوبه شورای شهر تهران عوارض ارزش بهینه املاک ناشی از اجرای طرح تفصیلی به مجموعه عوارض ساخت وساز اضافه می‌شود. به گفته وی درست است که شهر تهران گنجایش فروش املاک را دارد اما مدیریت شهری باید رویکرد خود را در این مسیر تغییر دهد.