مقام ناظر مالی واحد

فرارو- دکتر حسين عبده تبریزی*؛ در حال حاضر سه مقام ناظر (regulator) بر بخش مالي اقتصاد ايران نظارت مي‌كنند: بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران براي نظارت بر بانك‌ها، بيمة مركزي براي بيمه‌ها، و سازمان بورس و اوراق بهادار براي نظارت بر بازار سرمايه. هرچند از عمر شكل‌گيري مقام ناظر بازار سرمايه فقط 8 سال مي‌گذرد، اما به‌نظر مي‌رسد زمان ادغام مقام‌هاي ناظر مالي و تشكيل مقام ناظر واحد (single regulator) به‌زودي فرامي‌رسد و در دولت دوازدهم اين طرح اجراشدني است، مشروط بر اين‌كه در دورة اول دولت دكتر روحاني، اقدامات لازم صورت گيرد.

مقام ناظر واحد همان‌گونه كه از اسم آن پيداست نظارت‌كننده‌اي است كه بر فعاليت همة عرضه‌كنندگان خدمات مالي در بازار پول و سرمايه نظارت مي‌كند. اين نهاد مستقل و غيردولتي كه موقعيت قانوني خود را با تصويب قانون جديدي دريافت خواهد كرد و منابع مالي لازم براي فعاليت آن از محل اخذ كارمزد از مؤسسات تحت‌نظارت تأمين خواهد شد، توأمان به دولت (وزارت اقتصاد) و مجلس شوراي اسلامي پاسخ‌گو خواهد بود. هدف مقرراتي كه اين دستگاه نظارتي وضع مي‌كند، ارتقاي سطح اطمينان به بازارهاي مالي، ثبات مالي، حمايت از پس‌اندازكنندگان و كاهش جرايم مالي است؛ اهدافي كه در حال حاضر نيز مقامات مالي ناظر سه‌گانة ايراني جداگانه دنبال مي‌كنند.

علت تشكيل مقام مالي ناظر واحد در بسياري از كشورها عمدتاً كارايي اين ساختار نسبت به ساختارهاي پراكندة نظارتي تعريف شده است؛ اين كارايي البته به تخصيص منابع برمي‌گردد. موقعيت مقام ناظر اجازه مي‌دهد كه نگاهي مشابه به پهنة كل صنعت مالي داشته باشد و منابع مالي و انساني نظارتي را به مراكزي تخصيص دهد كه بيش‌تر مورد نياز است. كارايي مقام ناظر واحد به كاهش دوباره‌كاري دستگاه‌هاي نظارتي و رژيم‌هاي مقرراتي مختلف و نيز به جلوگيري از آربيتراژ حاصل از مقام‌هاي ناظر چندگانه برمي‌گردد. رقابت بانك مركزي و سازمان بورس اوراق بهادار در سال‌هاي اخير در ايران باعث تأخير جدي در وضع مقررات مالي لازم شده است (مثال تدوين مقررات فروش آتي ارز و نظارت دوگانة بر بانك‌ها كه در ايران شركت سهامي تعريف شده‌اند).

تعدد مقامات هزارتويي از رويه‌هاي مقرراتي را خلق مي‌كند كه به دوباره و چندباره‌كاري و تضاد مي‌انجامد. هماهنگي بين مقامات ناظر حتي در بهترين شرايط دشوار است و اين دشواري با خطر خودخواهي‌ها و زياده‌خواهي‌ها و ادعاي ارث و ميراث همراه است.

در كشور ما، ادغام مقام‌هاي مالي ناظر و تشكيل دستگاهي واحد از سه مزيت عمدة ديگر برخوردار است كه در كنار مزيت‌هاي بسيار ديگر مي‌نشيند: يكي در حوزة صنعت بيمه، ديگري در حوزة بازار پول، و آخري در حوزة بازار سرمايه.

بيمة مركزي سازماني دورگه است و به‌عنوان مقام ناظر مشروعيت ندارد، چرا كه هم‌چون سازمان كارگزاران بورس سابق هم نظارت مي‌كند و هم مقامي عملياتي است؛ هم داور است و هم بازيگر؛ هم كاسب است و هم ناظر. كسب‌وكار عملياتي بيمة مركزي بيمة مجدد يا بيمة اتكايي است، بيمة مركزي بزرگ‌ترين شركت بيمة اتكايي در ايران است. با تفكيك نظارت از عمليات، شركت‌ سهامي بيمة مركزي مي‌بايد به بزرگ‌ترين شركت بيمة اتكايي كشور تبديل شود، خصوصي‌سازي شود، و مسئوليت نظارت بر فعاليت‌هاي بيمه‌اي و حمايت از بيمه‌گذاران و بيمه‌شدگان به مقام ناظر واحد جديدي منتقل شود. يكي از مزيت‌هاي عمدة تجميع فعاليت‌هاي نظارت مالي در ايران، ساماندهي فعاليت اين شركت سهامي و تفكيك فعاليت‌هاي نظارتي و عملياتي از يكديگر در صنعت بيمه خواهد بود؛ همان اتفاقي كه با قانون 1384 در مورد سازمان كارگزاران بورس رخ داد.

تشكيل مقام مالي ناظر واحد دستيابي به يكي از خواست‌هاي عمدة اقتصاددانان ايراني را نيز تسهيل مي‌كند: استقلال بانك مركزي. بانك مركزي اكنون دو حوزة فعاليت كاملاً متفاوت با يكديگر دارد: كنترل عرضة پول (سياست پولي) و نظارت بر بانك‌ها و ساير نهادهاي پولي كشور.

در حوزة اول، بانك مركزي سياست‌هاي پولي را اجرا مي‌كند، نرخ بهره را تعيين مي‌كند، عرضة پول كل كشور را كنترل مي‌كند، بانكدار دولت است، بانكدار بانك‌هاست، بانك وام‌دهندة نهايي يا آخرين مرجع وام‌دهي است، ذخاير ارزي كشور و طلاي كشور را كنترل مي‌كند. با تعيين نرخ‌هاي بهرة رسمي مي‌كوشد تا هم تورم و هم نرخ ارز كشور را مديريت كند و مطمئن شود كه اين نرخ‌ها متناسب با رشد بخش واقعي اقتصاد رشد مي‌كند. حوزة دوم، فعاليت بانك مركزي معطوف به نظارت بر صنعت بانكداري كشور است.

در گروه اول وظايف، بانك مركزي عرضة پول در كشور را تحت كنترل دارد و بدين‌ترتيب باعث افزايش اطمينان عامة مردم به نظام پولي كشور مي‌شود. در اين مسير بانك مركزي درعين‌حال منبع آماري معتبري است و وام‌دهندة نهايي به صنعت بانكداري در طول زمان‌هايي است كه بحران مالي پديد مي‌آيد. اما نقش دوم اين نهاد آن است كه مقام ناظر باشد؛ در اين مقام مي‌كوشد از هجوم به بانك‌ها جلوگيري كند و ريسك بانك‌هاي تجاري و ساير مؤسسات پولي را كاهش داده و كنترل كند كه اين مؤسسات وارد معاملات متقلبانه و پرريسك نشوند.

اين دو وظيفه از يكديگر فاصلة بسيار دارد. در كشورهاي پيشرفته در 30 سال اخير تلاش گسترده‌اي صورت گرفته است كه فعاليت بانك‌هاي مركزي از دخالت سياسي جدا باشد. از اين تلاش به استقلال سياسي نيز تعبير شده است. اگر به‌دنبال استقلال بانك مركزي باشيم، اين بدان معناست كه بانك مركزي به‌جاي آن‌كه بانكدار دولت باشد، بانكدار كل اقتصاد باشد. استقلال بانك مركزي بدان معناست كه بانك مركزي در تصميمات خود پيرامون عرضة پول متناسب با توليدات كشور، و متناسب با وضعيتي كه هدف كنترل تورم را تحقق بخشد، در نظام پولي كشور دخالت كند. پس، بانك مركزي پاسخگوي نيازهاي بودجة دولت نيست و در تصميمات خود براي تعيين سطح عرضة پول در كل اقتصاد، از جمله نيازهاي دولت را هم در نظر دارد.

براي چنين هدفي، كساني كه در جايگاه بانك مركزي مي‌نشينند، طبعاً و عمدتاً اقتصاددانان مالي برجسته‌اي‌اند كه درك درستي از شيوة گردش پول در بخش واقعي اقتصاد دارند. آنان به‌اتكاي داده‌هايي كه گردآوري مي‌كنند، سياست پولي كشور را تعيين مي‌كنند؛ مي‌كوشند اين سياست با رشد بخش واقعي اقتصاد متوازن باشد. اين وظيفه با وظيفة نظارتي بانك مركزي از دو جنس مخالف است.

وظيفة نظارتي موضوعي شبيه به هر نوع نظارت مالي است كه هرگاه بخواهيم از استقلال بانك مركزي صحبت كنيم بهتر است هم‌زمان وظايف نظارتي بانك مركزي را به مقام ناظر واحد واگذار كنيم و بانك مركزي و اقتصاددانان آن را از حوزة نظارت، كنترل، بررسي حساب‌ها و اطمينان از تمكين بانكداران تجاري به مقررات منفك كنيم. بنابراين، در ايران به‌لحاظ ضرورت استقلال بانك مركزي از دولت، مي‌توان هم‌زمان با اصلاح قانون، وظيفة نظارتي نظام پولي را از بانك مركزي منتزع كرد و آن را در اختيار مقام ناظر مالي واحد قرار داد. با تشكيل مقام ناظر مالي واحد، در اقتصاد ايران زمينه‌هاي استقلال بانك مركزي در مفهوم مورد اشاره فراهم مي‌شود.

بالاخره، با تشكيل سازمان نظارتي واحد، مشكل ديگري حل مي‌شود كه به بازار سرمايه مربوط است. هم‌زمان با تشكيل مقام ناظر مالي واحد، بايد مشكل جاري مقام ناظر بازار سرماية كشور حل شود. بدين‌معني كه اخيراً انجمن بين‌المللي مقام‌هاي ناظر (ISCO) از پذيرش ايران به‌عنوان عضو خودداري كرده و معتقد است ساختار نظارتي موجود در كنترل صاحبان سرمايه نيست و دولت با حضور در شوراي عالي بورس، امكان اين‌كه اين بخش بتواند نظارت مستقلي را اعمال كند، از آن سلب كرده است.

در جريان تصويب قانون اوراق بهادار از سال 1382 تا سال 1384، تغييرات عمده‌اي در متن اولية قانون داده شد. از جملة مهم‌ترين آن تغييرات اين بود كه مقام ناظر بر بازار سرمايه دولايه‌اي شد. در پيش‌نويس لايحة قانوني، صرفاً نام سازمان بورس و اوراق بهادار به‌عنوان مقام ناظر قيد شده بود. اما بعداً در دولت به‌استناد اين‌كه شوراي نگهبان ايراد قانون اساسي به اين مصوبه خواهد گرفت، لاية ديگري به سازمان بورس و اوراق بهادار اضافه شد كه نام شوراي عالي بورس به خود گرفت. در همان زمان نيز تصريح شد كه شوراي عالي بورس درواقع به‌لحاظ محدوديت‌هاي قانون اساسي در ايران تشكيل مي‌شود و ضرورتي بر وجود مقام ناظر دولايه وجود ندارد. اكنون اين وضعيت مورد انتقاد نهادهاي ناظر بين‌المللي قرار گرفته است و از پذيرش سازمان بورس و اوراق بهادار در محافل بين‌المللي جلوگيري شده است.

با تشكيل مقام ناظر مالي واحد در ايران، اين مشكل فني جاري نيز حل خواهد شد. البته حل اين مشكلات در گرو مناسبات بهتر بين‌المللي ايران و مناقشات هسته‌اي جاري است.

با توجه به آن‌چه گفته شد، پيشنهاد مقاله آن است كه مقام ناظر مالي واحد متشكل از سه نهاد موجود تشكيل شود. در اين مسير سه مشكل اساسي بخش مالي كشور نيز حل خواهد شد. در صنعت بيمه مشكل تفكيك عمليات از نظارت اتفاق خواهد افتاد. در نظام پولي كشور امكان استقلال بانك مركزي فراهم خواهد شد و در بازار سرمايه موانع پذيرش سازمان بورس و اوراق بهادار در نهادهاي بين‌المللي رفع خواهد شد.

پيشنهاد تشكيل اين نهاد به دورة دوم دولت آقاي روحاني واگذار مي‌شود. معناي اين بحث آن است كه دولت يازدهم چهار سال فرصت خواهد داشت تا زمينه‌هاي مطالعاتي و تصويب قوانين لازم براي مستقل‌كردن بانك مركزي و تشكيل نهاد مالي ناظر را فراهم آورد.

قبلاً پيشنهاد كرده‌ام كه دولت سياست‌هاي اقتصادي خود را به سه گروه تقسيم كند: اقدامات عاجل كه در سال 1392 انجام خواهد شد؛ اقدامات اقتصادي دور اول فعاليت دولت كه اقدامات ميان‌مدت خواهد بود، جرقة شروع آن‌ها در سال 1392 زده خواهد شد، آثار آن‌ها در پايان سال 1394 و 1395 ملموس خواهد شد؛ و بالاخره برنامه‌هاي بلندمدت كه در آن سياست‌هاي جسورانه‌تر در دور دوم دولت آقاي روحاني به اجرا درخواهد آمد. پس، پيشنهاد مربوط به استقلال بانك مركزي و تشكيل مقام ناظر مالي واحد به برنامة بلندمدت و دور دوم رياست‌جمهوري دولت آقاي روحاني برمي‌گردد.

*استاد دانشگاه و دبیرکل پیشین بورس تهران