چالش‌های حقوقی مولدسازی دارایی‌ها

روزنامه اعتماد نوشت: مطابق اصل هفتاد‌و‌نهم قانون اساسی «در حالت جنگ و شرایط اضطراری نظیر آن، دولت حق دارد با تصویب مجلس شورای اسلامی موقتا محدودیت‏های ضروری را برقرار نماید، ولی مدت آن به هر حال نمی‌تواند بیش از سی روز باشد و در صورتی که ضرورت همچنان باقی باشد دولت موظف است مجددا از مجلس کسب مجوز کند.» این حکم، در هیچ‌کدام از اصول قانون اساسی، نسخ یا تخصیص نشده و الزام به رعایت آن، همچنان پابرجاست. با توجه به اصل یادشده، بند ۶ مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا که اذعان دارد «قوانین و مقررات مغایر با این مصوبه به مدت دو سال موقوف‌الاجرا خواهد بود» محل تامل است و به نظر می‌رسد نافی اصل یادشده باشد.

یادآوری این نکته خالی از لطف نخواهد بود که احکام مربوط به جزییات شیوه‌های شناسایی، قیمت‌گذاری و واگذاری، فروش، انتقال، در اختیار گذاشتن و نگهداری اموال غیرمنقول و پروژه‌های نیمه‌تمام در بسیاری از قوانین و مقررات موضوعه کشور تصریح شده و در حال اجرا است که از جمله آن‌ها می‌توان به قانون محاسبات عمومی کشور، قانون تنظیم‌بخشی از مقررات مالی دولت و الحاقات (۱) و (۲) آن، قوانین توسعه پنج‌ساله کشور، قوانین سنواتی بودجه، قانون برگزاری مناقصات، قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی، آیین‌نامه اموال دولتی و... اشاره کرد.

علاوه بر ایراداتی که در خصوص بند ۶ این مصوبه (موقوف‌الاجرا ماندن قوانین و مقررات مغایر با این مصوبه به مدت دو سال) ذکر شد اجرای این حکم ابهامات دیگری نیز به لحاظ حقوقی ایجاد خواهد کرد؛ از جمله این سوالات که مرجع تشخیص مغایرت مصوبه با سایر قوانین و مقررات چه نهادی خواهد بود، یا اینکه نهاد‌ها و تاسیسات حقوقی مربوط به قوانین و مقررات مغایر با این مصوبه چه سرنوشتی خواهند داشت و نیز این سوال که آثار حقوقی و مالی ناشی از اجرای این مصوبه، پس از ۲ سال چگونه خواهد بود.

۵- انضباط مالی دولت از دیگر نگرانی‌های شایان توجه در مصوبه اخیر است. نظام مالی ایران در یکصد سال گذشته نه تنها متناسب با مقتضیات زمان پیشرفت نکرده بلکه در برخی زمینه‌ها عقب‌گرد نیز نموده است. روندِ نگران‌کننده اجرای بودجه سالانه در ایران، بی‌انضباطی شدید و عدول از قانون، دوپارچگی نظارت مالی، تاخیر در تفریغ بودجه، عدم اعمال ضمانت اجرا‌های سیاسی و قضایی در مورد انحراف، اتلاف، مفقود‌شدن بخشی از بودجه و مواردی از این قبیل، وضعیتی بحرانی در نظام حقوقی بودجه ایجاد کرده است و استمرار چنین وضعیتی فلسفه مالیه عمومی و کنترل مالی دولت را زیر سوال برده و شاهد این‌همانی مفهوم «خزانه» و «بودجه» خواهیم بود.

واقعیت آن است که انضباط مالی در کشور جز از طریق سازوکار و شبکه هنجار‌هایی که قانون اساسی کیفیت آن را مشخص نموده است (که اعمال آن باید از طریق نمایندگان مردم و در مجلس شورای اسلامی انجام شود) محقق نخواهد شد. در این میان، رعایت اصول بودجه (نظام مالی و حکمرانی مطلوب) و محدود بودن دولت در اعمال روابط مالی و محاسباتی (اصل مشروطیت نظام سیاسی) از جمله اصول غیرقابل نقض و مهم حقوقی به شمار می‌آیند.

۶- مالکیت دولت بر اموال دولتی و اعمال حقوق مالکانه (خرید، فروش، واگذاری و ...) پس از طی تشریفات و محدودیت‌هایی قابل اعمال بوده و تنها در چرخه حکمرانی مطلوب، رعایت انضباط مالی و اصول مندرج در قانون اساسی قابل پذیرش است. وضع این محدودیت‌ها از منظر حقوق اساسی با علم این موضوع بوده که رعایت تشریفات و نظام حقوقی مستقر، در برخی از موارد می‌تواند با کارآمدی و سرعت اقدامات مالی منافات داشته باشد و با این وجود، حفظ غبطه و مصلحت ملت، جلوگیری از رانت و امتیازات ویژه، ضرورت نظارت‌پذیری دموکراتیک و از سوی دیگر اعمال نظارت قضایی بر آن‌ها اولویت‌های بیشتری یافته و بر این امر تاکید شده است. این در حالی است که مصوبه اخیر، وزنه را وارونه کرده و درصدد اعمال سریع‌تر و قاطعانه‌تر اقدامات دولتی در زمینه مولدسازی اموال دولتی بوده و چنین منطقی با روح قانون و نظم سیستماتیک مغایر است.

۷- مطابق اصل برابری حقوقی (که از اصول بنیادین و درخشان حقوق اساسی است) افراد در برابر قانون برابرند. بر همین اساس نیز در اصل ۱۰۷ قانون اساسی تصریح گردید که حتی مقام رهبری (که قدرتمندترین شخص سیاسی- دینی در ایران قلمداد می‌شود) نیز در برابر قوانین با سایر افراد کشور مساوی خواهد بود. با این وجود در بند ۵ مصوبه، اشاره شده است که اعضای هیات عالی نسبت به تصمیمات خود در موضوع این مصوبه از هر گونه تعقیب و پیگرد قضایی مصون هستند و مجریان تصمیمات این هیات نیز در چارچوب مصوباتی که هیات تعیین کرده از همین مصونیت برخوردارند. دایره این حکم علاوه بر اینکه از حیث اصول اساسی محل ایراد است ابهامات شکلی دیگری نیز دارد. بر این اساس مشخص نشده است که این مصونیت برای چند سال تعیین شده یا حدود آن چیست و در صورتی که تخلف بارزی از آن‌ها دیده شد، چگونه مراتب قابل پیگیری و مجازات است.

۸- اگرچه موضوع این مصوبه در بند ۱، اموال مازاد دولتی اعلام شده با این وجود در مصوبه و آیین‌نامه اجرایی آن، در خصوص «اموالِ منقول» مازاد تشریفات مربوط پیش‌بینی نگردیده و ساکت است و معلوم نیست که آیا این دارایی‌ها از شمول این مصوبه خارجند یا خیر. اگر چه با استفاده از اصول حقوقی می‌توان حکم به عدم صلاحیت و شمول این مصوبه در خصوص اموال منقول را داد. اموال غیرمنقول مشمول این آیین‌نامه نیز در دو گروه «مازاد» و «طرح عمرانی نیمه‌تمام» احصا شده‌اند. این در صورتی است که تعداد قابل توجهی از طرح‌های نیمه‌تمام با مشکلات حقوقی، مالی و اداری بی‌شماری گره خورده‌اند و واگذاری آن‌ها می‌تواند مشکلات بزرگ‌تری ایجاد نماید و از قضا، سرکنگبین صفرا فزاید! از سوی دیگر، طرح‌های عمرانی جاری (و نیمه‌تمام) علی‌الاصول برای تامین نیاز‌ها و خدمات عمومی پیش‌بینی و طراحی شده بودند و این سوال مطرح است که اگر این طرح‌ها به بخش غیردولتی واگذار گردد آیا بیم بلاتکلیف ماندن خدمات عمومی (مربوط بدان‌ها) مطرح نخواهد شد؟

۹- بر اساس آنچه در این مصوبه تصریح شده، دارایی‌های مشمول این آیین‌نامه قابل واگذاری به اشخاص بخش غیردولتی است. اطلاق بخش غیردولتی به اشخاص عمومی غیردولتی، نظامی، نهاد‌های اقتصادی زیر نظر رهبری و ... می‌تواند به انتقال دارایی‌ها از بخش تحت نظارتِ دولت به بخشی که تحت نظارت‌های معمول مالی (از جمله نظارت دیوان محاسبات عمومی کشور، نظارت خزانه، نظارت مجلس و...) نیست، بینجامد. عواقب چنین امری، آن هم بدون بیان محدودیت‌ها، بسیار لجام‌گسیخته خواهد بود. ذکر این موضوع خالی از لطف نیست که ذکر چنین محدودیت‌هایی در جریان خصوصی‌سازی (قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی) نیز پیش‌بینی شده بود ولی جای خالی آن در این مصوبه محسوس است.

۱۰- مطابق بند ۱ این مصوبه، نمایندگان هیات عالی (که نهاد تصمیم‌گیر در این مصوبه است) تعیین شده است که عبارتند از معاون اول رییس‌جمهور (رییس هیات)، وزیر امور اقتصادی و دارایی (دبیر هیات)، رییس سازمان برنامه و بودجه کشور، وزیر کشور، وزیر راه و شهرسازی، یک نفر نماینده از طرف رییس مجلس شورای اسلامی و یک نفر نماینده از طرف رییس قوه قضاییه. اگر اعضای حاضر را نمایندگان سه قوه بدانیم انتخاب نماینده قوه مقننه توسط «رییس» مجلس، محل تامل است چرا که نظر رییس مجلس، نمی‌تواند بیانگر اعمال اراده مجلس شورای اسلامی باشد و در این خصوص کسب نظر اکثریت نمایندگان ضروری به نظر می‌رسد. چنین پیش‌بینی‌ای علاوه بر آنکه به لحاظ حقوقی محل تامل است، می‌تواند بی‌توجهی به نهاد مجلس شورای اسلامی نیز قلمداد شود.

۱۱- مولدسازی به لحاظ لغوی در معانی از قبیل «تولیدگر»، «خالق»، «زایا»، «زاینده» و «سازنده» آمده و در آیین‌نامه مصوبه یادشده، این مفهوم در دو معنای مشخص به کار گرفته شده است. «مولدسازی داریی‌های مازاد» مطابق بند ۹ ماده ۱ آیین‌نامه به هرگونه اقدام (فروش، اجاره، معاوضه، تهاتر، مشارکت، بهره‌برداری، اوراق بهادارسازی و اقدامات مشابه) اطلاق شده که با طرفیت بخش غیردولتی منجر به ایجاد ارزش افزوده اقتصادی شود. در بند ۱۰ همان ماده نیز «مولدسازی طرح‌های عمرانی نیمه‌تمام» به تکمیل و بهره‌برداری طرح عمرانی نیمه‌تمام دستگاه مشمول گفته می‌شود که با روش‌هایی از جمله فروش و مشارکت عمومی- خصوصی یا حذف طرح‌های فاقد توجیه با هدف ایجاد ارزش افزوده اقتصادی انجام می‌شود. با وجود معانی لغوی و قانونی مولدسازی، احکام پیش‌بینی‌شده در آیین‌نامه مصوبه فوق، مغایر با حکمی است که در بخش مصارف وجوه حاصل از مولدسازی در مصوبه و آیین‌نامه مذکور بیان شده است.

مطابق ماده ۱۵ آیین‌نامه، «عواید حاصل از مولدسازی دارایی‌های دولت در دستگاه مشمول پس از کسر کارمزد، توسط مجری به حساب تمرکز وجوه درآمد مربوط نزد خزانه‌داری کل واریز می‌شود. نیمی از مبالغ واریزی با تخصیص سازمان برنامه و بودجه کشور توسط خزانه بلافاصله به حساب تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه مشمول ستادی یا استانی واریز می‌شود. مابقی وجوه مطابق تخصیص صادره در راستای مصوبات کمیته تخصیص موضوع ماده (۳۰) قانون برنامه و بودجه براساس قوانین بودجه سنواتی هزینه می‌شود.» بر این اساس نیمی از درآمد‌های حاصل از اجرای این مصوبه می‌تواند صرف حقوق کارمندان دولت، تامین هزینه‌های رفاهی یا سایر هزینه‌های جاری شود. به عبارت دیگر درآمد حاصل از اجرای این مصوبه (که قرار بود صرف مولد‌سازی اموال شود) صرف هزینه‌های جاری دولت می‌شود و چنین حکمی مغایر با مفهوم و قصد اعلام شده در این مصوبه و آیین‌نامه خواهد بود.

۱۲- احکام متعددی در این مصوبه بدون تعریف، شرایط، حدود و صلاحیت‌ها رها شده و معلق مانده‌اند. برای مثال «حذف طرح‌های فاقد توجیه» که از جنبه‌های مختلفی می‌تواند محل ابهام باشد. استفاده از واژه «حذف» پس از تصویب و شروع به کار طرح‌های عمرانی، بدون پیش‌بینی عواقب مالی و حقوقی آنها، سرآغاز سوء برداشت‌ها و عملکرد‌های سلیقه‌ای باشد که منبعث از این مصوبه خواهد بود و می‌تواند منجر به اتلاف و از بین رفتن منابع مالی گردد. از دیگر احکام معلق، می‌توان به «رفع موانع (حقوقی، اطاله فرآیندها، مستندسازی املاک فاقد سند، تغییر کاربری و ...)» اشاره کرد. بیان چنین صلاحیت‌های چالش‌برانگیزی آن‌هم بدون بیان جزییات، در تناقض با سایر قوانین و مقررات موجود در نظام اداری، مالی، شهرسازی و ... خواهد بود و در خلأ ضوابط حقوقی مناسب و شفاف، اعمال سلیقه‌ای مجریان امر، غیر قابل انکار خواهد بود.

۱۳- به دلیل ابهامات ذکرشده در فوق، ضمانت اجرای مذکور در بند ۵ مصوبه نیز با اصول متعدد کیفری چالش‌برانگیز خواهد شد. براساس بند یادشده «افرادی که از اجرای دقیق و کامل دستورات هیات سر باز زنند یا در اجرای آن ممانعت به عمل آورند، با ارجاع هیات به مراجع قضایی به مجازات مقرر در ماده ۵۷۶ قانون مجازات اسلامی بدون تعویق و تعلیق و تخفیف محکوم خواهند شد رسیدگی به این جرایم خارج از نوبت و در شعبه ویژه خواهد بود.» علاوه بر آن، استفاده از عبارات موسع و قابل تفسیر در این بند (از قبیل «اجرای دقیق و کامل دستورات» یا «ممانعت از اجرای دستورات»)، نقش کارگزاران و کارمندان اداری برای اجرای دستورات صادره از سوی مقامات مافوق (که مصون از تعقیب و پیگرد شده‌اند) را در حد اپراتور و ابزار، کاهش داده و همین امر، سازوکار‌های خود کنترلی دستگاه‌های اجرایی (در تطبیق دستورات با قوانین) را بی‌اثر خواهد نمود که می‌تواند منجر به فساد، حیف و میل اموال دولتی یا بی‌انضباطی مالی گردد.