هدفمند سازی موجب کاهش نابرابری می شود؟

با توجه به گستردگی مباحث مطرح در مورد طرح هدفمندي يارانه‌ها، بسياري از اقتصاددانان دغدغه‌مند در مورد اقتصاد ايران، جزئيات مربوط به طرح مذکور را به دقت پيگيري مي‌کنند.

نويسنده مقاله پيش رو (دکتر صالحي اصفهاني) نيز، در طول يک سال اخير مقالات مختلفي را در مورد «ساختار فعلی يارانه‌ها در ايران» و همچنين «طرح هدفمندي يارانه‌ها» به نگارش در آورده است. در يادداشت زير، نويسنده تلاش می‌کند تا نشان دهد که طرح هدفمندی یارانه‌ها، به منزله یک تیغ دولبه بوده و همان طور که اجرای صحیح و کارآمد آن می‌تواند باعث کاهش نابرابری درآمدی در ایران شود، اجرای نامناسب آن نیز ممکن است هیچ دستاوردی در زمینه کاهش نابرابری درآمدی به همراه نداشته باشد. 

ترجمه مقاله مذکور، در ادامه آمده است. ضمنا هم تیترهای فرعی و هم عبارت‌هاي داخل {} و به طور خاص پاراگراف‌های دوم و سوم مطالب مربوط به بخش «مصایب پرداخت نابرابر یارانه نقدی»، جزو متن اصلي مقاله نبوده و توسط مترجم اضافه شده‌اند. بنابراين هرگونه نقص و اشتباهی در اين قسمت‌ها، صرفا به عهده مترجم است: 

هدفمندی یارانه‌ها و امکان بالقوه کاهش نابرابری درآمدی برنامه توسعه اقتصادی پنجم جمهوری اسلامی ایران، در زمینه کاهش نابرابری درآمدی، هدف کاملا شفافی را معین کرده است. براساس برنامه مذکور، ضریب جینی (Gini index)، که شاخص استاندارد اندازه‌گیری نابرابری درآمدی‌ است، باید در پایان برنامه پنج ساله پنجم (یعنی در سال 93 شمسی) به 35/0 برسد. با توجه به آنکه ضریب جینی اقتصاد ایران در سال 1386 معادل 44/0 بوده و در تمام دوران پس از پیروزی انقلاب نیز بین 40/0 و 45/0 نوسان داشته است، چنین هدف‌گذاری‌ به منزله یک کاهش قابل‌توجه در میزان نابرابری درآمدی در ایران محسوب خواهد شد. در این میان، به نظر می‌رسد که اجرای منطقی طرح هدفمندی یارانه‌ها و وجود یک مکانیزم مناسب برای بازتوزیع درآمدهای حاصل از طرح مذکور در میان ایرانیان، به صورت بالقوه خواهد توانست نقش موثری را در دستیابی به کاهش نابرابری درآمدی ایفا نماید. 

در اینجا لازم به توجه است که تصویب هدف‌گذاری ضریب جینی برای پایان برنامه توسعه پنجم، لزوما به کاهش ضریب جینی منجر نخواهد شد! همان طور که اهداف برنامه توسعه چهارم در زمینه رشد اقتصادی، تورم و نیز نرخ بیکاری در پایان برنامه چهارم محقق نشدند. براساس برنامه توسعه چهارم، قرار بود نرخ رشد اقتصادی به 8‌درصد در سال، تورم سالانه به 9‌درصد و نرخ بیکاری به 7‌درصد برسد؛ اما در عمل براساس آمارهای ارائه شده توسط دولت، نرخ رشد اقتصادی به 5‌درصد، نرخ تورم به 15‌درصد و نرخ بیکاری به 11‌درصد رسید.
 
اکنون سوال کلیدی آن است که آیا هدف‌گذاری مربوط به کاهش نابرابری درآمدی در برنامه توسعه پنجم که در قالب کاهش ضریب جینی به 35/0 بیان شده، قابل دستیابی ا‌ست یا مانند اهداف برنامه توسعه چهارم قابل دستیابی نخواهد بود؟ پاسخ به این پرسش، از دو جنبه قابل بررسی ا‌ست: 

از یک سو می‌توان این طور گفت که نابرابری درآمدی در تعداد زیادی از کشورهای همسایه ایران مانند مصر، پاکستان، ترکیه و هند پایین‌تر از ایران بوده و ضریب جینی در کشورهای مذکور نزدیک به 35/0 یا حتی کمتر از این مقدار است. بنابراین دستیابی به ضریب جینی مذکور، برای ایران نیز نباید چندان دور از دسترس باشد. از سوی دیگر، با توجه به تغییرات نابرابری درآمدی در ایران در طول 40سال اخیر، مشاهده می‌شود که میزان نابرابری درآمدی و مقدار ضریب جینی نوسان ناچیزی داشته و سیاست‌های مختلف اقتصادی، تغییرات کمی را در مقدار ضریب جینی ایجاد نموده‌اند. 

ضریب جینی اقتصاد ایران تا پیش از شوک افزایش قیمت نفت در اوایل دهه 70 میلادی (دهه 50 شمسی)، بین 40/0 تا 45/0 در نوسان بود. پس از شوک نفتی مذکور، مقدار ضریب جینی افزایش یافت و به بیش از 50/0 رسید. سپس به دنبال پیروزی انقلاب اسلامی و به دلیل سیاست‌های بازتوزیعی اوایل انقلاب، ضریب جینی مجددا به محدوده 40/0 تا 45/0 بازگشت و تا به امروز در همین محدوده نوسان داشته است. به این ترتیب مشاهده می‌شود که به‌رغم تغییرات سیاست‌های اقتصادی حاکم در ایران، هیچ یک از این سیاست‌ها نتوانسته‌اند تاثیر بلندمدتی بر روی میزان نابرابری درآمدی بر جای بگذارند و لذا ممکن است این گونه نتیجه گیری شود که هدفمندی یارانه‌ها نیز قادر نخواهد بود، تغییر خاصی در ضریب جینی ایجاد نماید. 

در ادامه این مقاله، به بررسی شرایطی می‌پردازیم که براساس آن، هدفمندی یارانه‌ها در کاهش نابرابری درآمدی موفق یا ناموفق خواهدبود: 

کارآمدی سیستم بازتوزیعی؛ بسترساز کاهش نابرابری درآمدی
ابتدا این گونه ادعا می‌کنیم که وجود یک سیستم بازتوزیع کارآمد، برای بازتوزیع درآمدهای حاصل از هدفمندی یارانه‌ها، خواهد توانست نابرابری درآمدی در ایران را به مقدار قابل‌توجهی کاهش دهد؛ مشروط بر اینکه تمام درآمدهای حاصل از هدفمندی یارانه‌ها بین مردم بازتوزیع شود. برای اثبات این ادعا، سعی می‌کنیم تا با در نظر‌گرفتن تعدادی فروض ساده‌کننده، شرایط نابرابری درآمدی بعد از اجرای هدفمندی یارانه‌ها را مدلسازی کنیم. 

برای این منظور، از آمارهای ارائه‌شده توسط مرکز آمار ایران، مربوط به «بودجه خانوار» سال 86 استفاده می‌کنیم. در سال 86، مقدار نابرابری درآمدی در ایران نسبتا بالا و مقدار ضریب جینی برابر با 44/0 بوده است. با در نظر‌گرفتن چند فرض ساده‌کننده و اندکی محاسبات، می‌توان نشان داد که اگر فقط یارانه مربوط به 3 کالا (برق، گاز و بنزین) حذف شده و تمام از درآمد حاصله در میان 5 دهک پایین درآمدی تقسیم شود، مقدار ضریب جینی کاهش یافته و به حدود 35/0 خواهد رسید. 

براساس آمارهای مربوط به «بودجه خانوار» در سال 86 و با فرض آنکه هدف دولت افزایش 5 برابری قیمت گاز، برق و بنزین باشد؛ درآمدی در حدود 13‌هزار میلیارد‌تومان برای دولت حاصل خواهد شد؛ البته بدیهی ا‌ست که با افزایش قیمت سایر کالاهای مشمول یارانه، مقدار درآمدهای حاصله به مراتب بیشتر خواهد بود؛ اما در اینجا برای سادگی فرض می‌کنیم که فقط حذف یارانه این سه کالا مورد نظر دولت باشد. همچنین فرض می‌کنیم که قرار باشد همه درآمدهای حاصله، به طور مساوی در بین 5 دهک پایین درآمدی توزیع شود.
 
{باید توجه شود که در اینجا، نویسنده فرض کرده است که در یک حالت افراطی، همه درآمد حاصل از هدفمندی یارانه‌ها در میان مشمولین دریافت یارانه نقدی توزیع‌گردد؛ در حالی که براساس مصوبه فعلی، قرار است نیمی از درآمدها در میان مردم توزیع شود.} 

به این ترتیب به هر فرد متعلق به 5 دهک پایین درآمدی، مبلغ 370‌هزار‌تومان در سال پرداخت خواهد شد. اکنون برای به دست آوردن مقدار متوسط درآمد هر فرد در هر دهک درآمدی بعد از اجرای هدفمندی یارانه‌ها، زیان مستقیم هر فرد در اثر افزایش قیمت یك کالای مشمول یارانه را از درآمد فعلی فرد کم کرده و سپس مقدار یارانه نقدی 370‌هزار‌تومانی را به درآمد 5 دهک پایین درآمدی اضافه می‌کنیم. همچنین بدیهی ا‌ست که دهک‌های پایین‌تر درآمدی، مقدار کمتری برق و گاز و بنزین مصرف می‌کنند و در نتیجه مقدار ضرر و زیان مستقیم آنها پس از افزایش قیمت کالاهای مذکور (که برابر با حاصل‌ضرب میزان افزایش قیمت کالاها در میزان مصرف آنها توسط هر فرد خواهد بود) به مراتب کمتر از دهک‌های بالاتر درآمدی ا‌ست. 

البته لازم به توجه است که این محاسبات، با ساده‌سازی بیش از حدی توام می‌باشد. برای مثال پس از افزایش قیمت کالاهای مشمول یارانه، هر فرد اصلاحاتی در سبد مصرفی خود ایجاد نموده و مصرف برخی کالاها را افزایش و مصرف برخی را کاهش می‌دهد که در اینجا از چنین فرآیندی صرف نظر شده است. اما باید توجه کنیم که هدف ما در این مقاله، صرفا یک محاسبه بسیار سرانگشتی ا‌ست و نه محاسبات و مدلسازی‌های پیچیده. 

نتایج حاصل از محاسبات بر مبنای فروض فوق را، می‌توان در جدول (1)خلاصه نمود: 

در جدول (1)، تخمینی بسیار کلی در مورد وضعیت متوسط درآمد سرانه هر دهک درآمدی، قبل و بعد از اجرای هدفمندی یارانه‌ها ارائه شده است. ضمن آنکه کلیه عددها برحسب ریال هستند. 

اکنون اگر با فرضیات پیشین، منحنی لورنز (Lorenz) را برای وضعیت قبل و بعد از اجرای هدفمندی یارانه‌ها رسم کرده و ضریب جینی را بر اساس آن محاسبه کنیم، خواهیم دید که مقدار ضریب جینی از حدود 44/0 قبل از هدفمندی یارانه‌ها، به حدود 35/0 بعد از هدفمندی یارانه‌ها کاهش می‌یابد. در شکل زیر، منحنی لورنز برای توزیع درآمدی، قبل و بعد از اجرای هدفمندی یارانه‌ها و پرداخت یارانه نقدی (cash back) رسم شده است.
 
ضمنا باید توجه کرد که در رسم منحنی لورنز، محور عمودی نمایانگر‌درصدی از کل درآمد ملی‌ است که به فقیرترین x‌درصد از مردم جامعه اختصاص می‌یابد (x بر روی محور افقی نمایش داده می‌شود). همچنین منحنی، لورنز به ازای توزیع کاملا برابر درآمد (Perfect equality) بر خط 45 درجه منطبق است و هر چه نابرابری درآمدی کمتر باشد، منحنی مربوط به توزیع درآمد به خط 45 درجه نزدیک‌تر خواهد بود. ضمنا ضریب جینی برابر است با دو برابر مساحت قرار‌گرفته بین منحنی مربوط به توزیع درآمد فعلی جامعه و منحنی مربوط به توزیع درآمدی کاملا برابر (خط 45 درجه): 

مشاهده می‌شود که منحنی لورنز بعد از پرداخت یارانه نقدی، به سمت خط 45 درجه نزدیک می‌شود و با محاسبه ضریب جینی مربوطه، مشاهده می‌شود که ضریب جینی از حدود 44/0 به حدود 35/0 کاهش می‌یابد. {البته مجددا لازم به یادآوری‌ است که در این مدلسازی، فرض شده است که در یک حالت افراطی، همه درآمدهای حاصل از هدفمندی یارانه‌ها بین مشمولان دریافت یارانه نقدی توزیع ‌گردد و بالطبع با فرض توزیع نیمی از درآمدها، کاهش کمتری در نابرابری درآمدی رخ خواهد داد.} 

مصایب پرداخت نابرابر یارانه نقدی
اکنون اگر مجددا به جدول بخش قبل مراجعه کنیم، یک نکته بسیار قابل‌توجه در آن به چشم می‌خورد: پس از اجرای طرح هدفمندی و بازتوزیع یارانه نقدی، متوسط درآمد سالانه هر فرد (درآمد سرانه) در دهک درآمدی ششم که بنابر مفروضات اولیه این محاسبات هیچ یارانه نقدی‌ای دریافت نمی‌کند، از متوسط درآمد سرانه هر فرد در دهک‌های چهارم و پنجم (که یارانه نقدی دریافت می‌کنند)، کمتر خواهد بود! 

{بنابراین بلافاصله پس از آغاز پرداخت یارانه نقدی، باید اکثر افراد قرار‌گرفته در دهک درآمدی ششم، به دهک‌های درآمدی پنجم یا چهارم سقوط کرده و جزو دریافت‌کنندگان یارانه نقدی قرار گیرند. همچنین بسیاری از افراد دهک‌های چهارم و پنجم نیز، بلافاصله پس از دریافت یارانه نقدی، باید به دهک درآمدی ششم ارتقا یافته و از شمول دریافت‌کنندگان یارانه خارج شوند. باز هم بلافاصله بعد از انجام این جا به جایی، به علت پرداخت یارانه به افرادی که اخیرا به دهک‌‌های چهارم و پنجم سقوط کرده‌اند و نیز قطع پرداخت یارانه به افرادی که به دهک ششم ارتقا یافته‌اند، مجددا باید بسیاری از افراد بین این دهک‌ها جابه‌جا شوند و...!! 

بنابراین قابل انتظار است که حتی اگر در فرآیند اولیه تعیین دهک درآمدی افراد، هیچ گونه تقلب و اشتباهی وجود نداشته باشد، بلافاصله پس از پرداخت یارانه نقدی، افرادی که در نزدیکی مرز دریافت یارانه نقدی قرار دارند (یعنی دهک‌های چهارم، پنجم، ششم و هفتم درآمدی)، انگیزه‌هایی قوی داشته باشند تا با تقلب در ارائه آمار درآمد خود، تلاش کنند تا به جمع افراد مشمول دریافت یارانه نقدی وارد شوند یا در میان افراد مشمول دریافت نقدی باقی بمانند. ضمنا باید توجه کنیم که افراد قرارگرفته در این 4 دهک درآمدی، بیش از یک سوم از جمعیت کشور را تشکیل می‌دهند. 

طبیعتا چنین شرایطی، منجر به افزایش بی‌اعتمادی شهروندان به منصفانه بودن سیستم یارانه نقدی خواهد شد و قابل انتظار است که در حالت جدی، تعداد مخالفین طرح نقدی شدن یارانه‌ها را به مقدار قابل‌توجهی بالا برده و ادامه اجرای طرح را با چالش جدی مواجه سازد. بنابراین یک پیشنهاد قابل بررسی، این است که پرداخت یارانه نقدی، دست کم در آغاز اجرا، با پرداخت برابر به همه ایرانیان آغاز شده و حداکثر یک یا دو دهک بالای درآمدی از دریافت این یارانه محروم شوند. 

به این ترتیب دهک‌های بالای درآمدی که مقدار بیشتری برق، گاز، بنزین و امثالهم مصرف می‌کنند، در مقایسه با دهک‌های درآمدی پایین‌تر، ضرر و زیان مستقیم بیشتری را بر اثر افزایش قیمت کالاهای مذکور متحمل خواهند شد؛ در حالی که یارانه نقدی دریافتی آنان با یارانه دریافتی توسط دهک‌های درآمدی پایین برابر است. طبیعتا چنین شرایطی منجر به کاهش نسبی در نابرابری درآمدی خواهد شد، بدون اینکه اعتماد عامه مردم از طریق اعتراض به مکانیزم خوشه بندی و تقلبات صورت‌گرفته در ارائه آمار درآمد خانوارها مخدوش‌گردد.} 

آیا در شرایط واقعی، هدفمندی یارانه‌ها نابرابری درآمدی را کاهش می‌دهد؟ 

اگر چه در قسمت قبل، به لحاظ تئوریک مشاهده شد که هدفمندی یارانه‌ها منجر به کاهش نابرابری درآمدی خواهد شد، اما به نظر می‌رسد که در دنیای واقعی، دست کم سه مشکل برای تحقق چنین هدفی وجود خواهد داشت: 

نخستین مشکل به طبقه‌بندی درآمدی (خوشه‌بندی) خانوارها مربوط می‌شود. در صورت تصمیم به توزیع نابرابر یارانه نقدی در بین خانوارها، باید مشخص شود که کدام خانوارها جزو 5 دهک پایین درآمدی و کدام جزو 5 دهک بالای درآمدی قرار دارند. همان‌طور که در مقاله پیشین خود [1] نیز اشاره کردم، خوشه‌بندی درآمدی خانوارها یک فرآیند بسیار پیچیده بوده و بی‌اعتمادی اکثر ایرانیان به سیستم خوشه‌بندی صورت‌گرفته توسط مرکز آمار ایران، باعث شده است که فرآیند مذکور (دست کم تا این لحظه) یک فرآیند ناموفق ارزیابی شود.
 
دومین مشکل به این مساله مربوط می‌شود که در محاسبات مربوط به قسمت قبل، فرض شده است که یارانه نقدی به تک تک افراد پرداخت می‌شود؛ در حالی که ظاهرا در عمل قرار است یارانه نقدی تمام اعضای هر خانواده، به سرپرست آن خانواده پرداخت‌گردد و در ایران، معمولا منظور از سرپرست خانواده، مردی ا‌ست که نان‌آور خانواده است. اگر چه قابل انتظار است که در بسیاری از خانواده‌ها، سرپرست خانواده به طور منطقی و منصفانه یارانه نقدی را در میان اعضای خانواده توزیع نماید؛ اما در میان خانوارهای فقیرتر (علی‌الخصوص در خانوارهای فقیری که سرپرست آن‌ها هم‌اکنون به مواد مخدر اعتیاد داشته یا به صورت بالقوه متمایل به مصرف مواد مخدر است)، به احتمال زیاد سرپرست خانوار یارانه دریافتی را به طور غیرمنصفانه‌ای در میان اعضای خانواده تقسیم خواهد نمود و سهم کمتری از مبالغ دریافتی را به زنان و کودکان اختصاص خواهد داد؛ پدیده‌ای که در تضاد کامل با اهداف عدالت‌طلبانه طرح هدفمندی یارانه‌ها قرار می‌گیرد. 

در این مورد، داده‌های آماری مربوط به بررسی نتایج پرداخت کمک‌های نقدی به مردان سرپرست خانوارهای فقیر در بسیاری از کشورهای دنیا، این مساله را تایید می‌کند که در مورد بخش زیادی از خانوارها، قسمت ناچیزی از کمک‌های نقدی برای تغذیه، آموزش و بهداشت صرف می‌شود. درست در نقطه مقابل، پژوهش‌های مختلف نشان می‌دهد که وقتی کمک‌های نقدی به مادران پرداخت شود، می‌توان انتظار داشت که از یک سو کمک‌های مذکور بسیار عادلانه‌تر در میان اعضای مختلف خانواده‌های فقیر توزیع‌گردد (کاهش تبعیض در داخل خانواده‌ها) و از طرف دیگر بخش بیشتری از این کمک‌ها به تغذیه، آموزش و بهداشت اختصاص یابد. 

سومین مشکل این است که پرداخت یارانه نقدی، ممکن است به منزله یک مسکن عمل کرده و موجب غفلت از پرداختن ریشه‌های اصلی نابرابری اقتصادی در ایران شود. هم‌اکنون ریشه‌ اصلی نابرابری اقتصادی در ایران، از یک طرف به پایین بودن سرمایه‌ انسانی (human capital) در میان خانواده‌های فقیر مربوط بوده و از طرف دیگر به نابرابری در دسترسی به امکانات زیربنایی در مناطق مختلف ایران مربوط می‌شود که علل اصلی آن عبارتند از: دسترسی ناچیز مناطق فقیرنشین به امکانات آموزشی (مخصوصا در مورد دوره‌های بالاتر از ابتدایی)، دسترسی پایین مناطق فقیرنشین به امکانات بهداشتی و درمانی، دسترسی پایین مناطق فقیرنشین به آب، برق و نیز امکانات مخابراتی، بالا بودن میزان زاد و ولد در میان خانواده‌های فقیر و امثالهم. 

لازم به توجه است که پس از پیروزی انقلاب در ایران، موفقیت‌های قابل‌توجهی در زمینه ارائه خدماتی همچون آموزش، بهداشت و نیز برق‌رسانی به مناطق فقیرنشین کشور داشته است. همچنین به‌رغم رشد شدید زاد و ولد در میان خانواده‌های فقیر (علی‌الخصوص خانواده‌های روستایی) در دهه 1360، ایران موفقیت‌های قابل‌توجهی را در زمینه کاهش زاد و ولد در خانواده‌های روستایی به دست آورده که نگارنده در چند مقاله پژوهشی به بررسی این روند پرداخته است ([2]، [3] و [4]). کاهش زاد و ولد در میان خانوارهای روستایی، قطعا در بلندمدت تاثیر مطلوبی بر افزایش رفاه اقتصادی این خانواده‌ها و کاهش فاصله اقتصادی آنها با خانوارهای شهری
برجای خواهد گذاشت. 

با این وجود، به نظر می‌رسد که همچنان نابرابری قابل‌توجهی بین مناطق مختلف ایران در دسترسی به امکانات زیربنایی وجود دارد. بنابراین با توجه به اینکه کاهش نابرابری اقتصادی، به عنوان یکی از مهم‌ترین اهداف طرح هدفمندی یارانه‌ها مطرح شده، بسیار منطقی خواهد بود اگر بخشی از منابع مالی حاصل از هدفمندی یارانه‌ها به گسترش دسترسی به امکانات آموزشی و بهداشتی در مناطق فقیرنشین، گسترش بیمه‌های درمانی، گسترش دسترسی به آب، برق و امکانات مخابراتی در مناطق محروم و همچنین گسترش آموزش‌های مربوط به کنترل زاد و ولد در میان خانواده‌های فقیر اختصاص یابد؛ فرآیندی که قطعا دست کم به‌اندازه پرداخت یارانه نقدی در کاهش نابرابری اقتصادی موثر خواهد بود.