اولویت‌های بودجه در دوران پهلوی؛ زمینه‌های سقوط بزرگ

دنیای اقتصاد نوشت: در اوایل دهه ۴۰ هنگامی که افرادی از تبار خود شاه بر سر کار آمدند، طرح غیرملی کردن انحصارات دولتی به نفع بخش‌خصوصی هنوز در دستور کار قرار داشت، آن‌ها از این امر به‌عنوان «واگذاری کار مردم به مردم» یا به قول خلیل ملکی «واگذاری کار مردم به نامردم» یاد می‌کردند.

اما وضع به سرعت عوض شد. تعدادی سهام خصوصی از سوی چند انحصار دولتی صادر و به مالکان داده شد. اما درآمد‌های نفتی رو به افزایش داشت و رونقی فزاینده، به رشد صنایع دولتی موجود و ایجاد صنایع جدیدی انجامید که طبق معمول با روش‌های کاملا بوروکراتیک اداره می‌شد، از این حیث فرق زیادی میان یک بانک دولتی و وزارت کشور وجود نداشت. در عین حال تغییر هویت سریع اصلاحات ارضی، راه را برای رشد تمرکز و بوروکراتیزه شدن مالکیت، زندگی و کار در جامعه روستایی باز کرد.

 

ترکیب خصلت‌های شبه‌مدرنیسم، شبه‌ناسیونالیستی و استبداد ایرانی در شخص شاه به پیدایش رویایی انجامید که آن را با کمک درآمد‌های نفتی و به بهای تباهی مردم ایران و سرانجام خودش محقق ساخت. مدرنیزه کردن اقتصاد سیاسی ایران از طریق سرمایه‌گذاری در صنایع سنگین، افزایش چشمگیر مصرف با تعقیب سیاست جایگزینی واردات و اشاعه کالا‌های مصرفی بادوام که طبقات مرفه و تحصیلکرده را ساکت نگه می‌داشت، نابودی شیوه‌های سنتی کشاورزی و کوچ‌نشینی که هم از لحاظ سیاسی کنترلش مشکل و هم نشانه عقب‌افتادگی اجتماعی بود، و وارد کردن آخرین و پیشرفته‌ترین تکنولوژی، تا تمام دنیا اقرار کند که ایران «ژاپن خاورمیانه» خواهد شد، تقویت بنیه نظامی ایران، تا حدی برای تامین امنیت داخلی خودش، اما عمدتا به‌عنوان ابزاری در راه گزافه‌ها و طرح‌های شوونیستی وی، ایجاد کشوری پلیسی برای سرکوب کلیه کسانی که حتی اجازه تفکر در خارج از چارچوب ماموریت وی برای وطنش را به خود نمی‌دادند و انجام هر اقدام ضروری برای خرید و حفظ حمایت یا دوستی ابرقدرت‌ها و سایر قدرت‌های بزرگ موجود یا درحال پیدایش، تا هم از مداخله‌های خارجی برهم‌زننده ثبات در امان باشند و هم قسمت عمده مخالفان رادیکال خود را به واسطه ساده‌انگاری‌شان و یکی گرفتن حق، عدالت، ایدئولوژی‌های رادیکال یا هر چیز دیگر با این یا آن کشور خارجی، سردرگم کند.

 

سرمایه‌گذاری دولتی تاکید زیادی بر بخش شهری داشت و در زمینه فعالیت‌های ساختمانی، بخش‌های خدماتی جدید نظیر بانکداری و بیمه و صنایع سنگین (فولاد، ماشین‌ابزار و مانند اینها) متمرکز شده بود و جدیدترین تکنولوژی را که به سرمایه فراوان و مهارت‌های فنی بسیار پیشرفته نیاز دارد، به‌کار می‌گیرد. این الگوی معمول برداشت شبه‌مدرنیستی از توسعه اقتصادی -‌با یا بدون نفت- است.

 

تنها تفاوت در میزان و طول زمان کاربرد این سیاست است: کشور نفت‌خیز خود را قادر می‌بیند که سرمایه‌گذاری لازم را به‌عمل آورد، ماشین‌آلات مربوطه را وارد و متخصصان خارجی زیادی را استخدام کند، مصرف فرآورده‌های داخلی و خارجی شهرنشینان را افزایش دهد، کمبود مواد غذایی داخلی را از طریق واردات جبران کند و بگذارد کشاورزی به تدریج نابود شود و از کسری تراز پرداخت‌ها هم، بیمی به خود راه ندهد.

 

بنابر این استراتژی، دولت در سرمایه‌گذاری موجب گسترش فعالیت‌های ساختمانی، خدمات و… می‌شود و بر کشاورزی اثر معکوس دارد، چراکه باعث رکود کشاورزی، افزایش شکاف میان شهر و روستا، کاهش تولید موادغذایی و فرآورده‌های کشاورزی و رشد مهاجرت روستاییان به شهر‌ها می‌شود.

برنامه عمرانی چهارم
این دوره که از آن به‌عنوان بهترین دوران برنامه‌ریزی در تاریخ اقتصادی ایران یاد می‌شود، مصادف است با ریاست مهدی سمیعی و پس از آن خداداد فرمانفرماییان. از مهم‌ترین ویژگی‌هایی که برای این دوره می‌توان برشمرد هماهنگی نسبتا مناسبی است که میان روسای نهاد‌های اصلی اقتصاد ایران وجود داشته است. دوره زمانی برنامه چهارم، پنج سال و از ابتدای فروردین ۱۳۴۷ تا ۲۹ اسفند ۱۳۵۱ بود.

 

برای اولین‌بار، شروع برنامه عمرانی، با آغاز سال مالی کشور همزمان شده بود. ضرورت این امر، در محول شدن وظیفه تنظیم بودجه عمرانی و جاری کشور و نیز، بودجه شرکت‌های دولتی و موسسات غیرانتفاعی به سازمان برنامه، نهفته بود. در طراحی و تدوین برنامه چهارم، تلاش شده بود که برای بخش‌های مختلف اقتصادی، اهداف کمّی و قابل اندازه‌گیری تعریف شوند تا راحت‌تر بتوان عملکرد برنامه را در طول اجرای برنامه پایش و سنجش کرد و در پایان برنامه هم، بتوان درخصوص میزان موفقیت یا عدم‌موفقیت آن سخن گفت.

در قانون برنامه چهارم، دولت مکلف شد تا از محل درآمد‌های ذکرشده در قانون، ظرف مدت پنج سال که از اول فروردین ۱۳۴۷ شروع می‌شد، مبلغ ۴۸۰ میلیارد ریال را در اختیار سازمان برنامه قرار دهد تا به مصرف اجرای برنامه چهارم عمرانی برسد. همچنین مقرر شد که ۸۰ درصد از درآمد نفت و صد درصد درآمد گاز و پتروشیمی که سالانه طی دوره برنامه عاید دولت می‌شد، به محض وصول، در اختیار سازمان برنامه قرار گیرد تا در جهت اهداف برنامه هزینه شود.

افزایش نرخ رشد اقتصادی و بهبود درآمد ملی از راه افزایش قدرت تولید و توسعه صنعتی، توزیع عادلانه درآمد، تامین شغل، گسترش خدمات اجتماعی، رفاهی، آموزشی، بهداشتی و درمانی، توسعه صادرات غیرنفتی، جایگزینی واردات، تقویت بنیه دفاعی کشور، بهبود خدمات اداری از طریق ایجاد تحول اساسی در نظام اداری، اهداف کیفی برنامه چهارم را تشکیل می‌دادند.

 

اهداف کمی برنامه عبارت بودند از: افزایش تولید ناخالص ملی از ۵۲۰ میلیارد ریال در پایان برنامه سوم به حدود ۸۱۵ میلیارد ریال در پایان برنامه چهارم، رشد اقتصادی به میزان ۵۷ درصد که مستلزم رشد متوسط سالانه ۹ درصد بود، رشد سرمایه‌گذاری ثابت تا مبلغ ۸۱۰ میلیارد ریال، افزایش صادرات کالا و خدمات کشور شامل نفت، از حدود ۱۵۲ میلیارد ریال در پایان برنامه سوم به حدود ۳۱۴ میلیارد ریال در پایان برنامه چهارم.

 

براساس اهداف کلان اقتصادی، برای بخش‌های مختلف اقتصادی هم هدف‌گذاری شده بود، به‌گونه‌ای‌که در طول برنامه بیشترین رشد متوسط سالانه با ۶ / ۱۸ درصد برای بخش آب و برق و گاز دیده شده بود و پس از آن، بخش معدن با ۲ / ۱۷ درصد و صنایع و نفت با ۱۵ درصد رشد متوسط سالانه قرار داشتند. ضمن اینکه برای بخش‌های مختلف ساختمان هم به ترتیب نرخ رشد متوسط سالانه ۴/ ۱۱ درصد و پنج درصد پیش‌بینی شده بود. منابع مالی برنامه چهارم، کماکان وابستگی زیادی به درآمد‌های نفتی کشور داشت و الزامی در قانون برنامه تعریف شده بود که۸۰ درصد درآمد‌های دولت از محل فروش نفت، باید برای اجرای طرح‌های عمرانی در اختیار سازمان برنامه قرار گیرد.

 

در برنامه چهارم، سهم درآمد‌های نفتی از کل درآمد‌های دولت ۶۳ درصد بود و ۳۰ درصد تولید ناخالص ملی، سهم بخش نفت. میزان تولید نفت ایران از ۱۳/ ۲ میلیون بشکه در روز در سال ۱۳۴۷، به ۸۲/ ۳ میلیون بشکه در روز در سال ۱۳۵۱ افزایش یافت و باعث شد عواید نفت ایران به ۶/ ۵ میلیارد دلار در سال ۱۳۵۱ افزایش یابد.

مجموع منابع مالی برنامه چهارم، پس از دو بار تجدیدنظر، در نهایت ۸۰۰ میلیارد ریال تعیین شد که به جز نفت، درآمد‌های ناشی از تولیدات پتروشیمی و صادرات گاز هم، بخشی از این منابع را تشکیل می‌داد. پس از درآمد‌های نفتی، بخش عمده منابع مورد نیاز برنامه، از طریق وام‌های خارجی و فروش اوراق قرضه و اعتبارات بانکی پیش‌بینی شده بود. تمام درآمد‌های برنامه، در حساب مخصوصی به نام «حساب درآمد برنامه» در بانک مرکزی سپرده شد که برداشت از آن، فقط در اختیار سازمان برنامه بود.

 

در سیاست‌های سرمایه‌گذاری دولت، در برنامه چهارم تاکید شده بود که این سرمایه‌گذاری‌ها، دیگر محدود به امور زیربنایی، خدمات و رفاه اجتماعی نخواهد بود بلکه سایر بخش‌های اقتصادی و اجتماعی را هم دربر خواهد گرفت. همچنین با سرمایه‌گذاری مستقیم دولت در صنایع بزرگ و سرمایه‌بر، صنایع تولیدکننده کالا‌های سرمایه‌ای و واسطه‌ای، موقعیت بهتری در مجموعه صنعتی کشور پیدا کردند و دولت مصمم شد راسا در ایجاد واحد‌های بزرگ صنعتی و زراعی تولیدی هم پیش‌قدم شود.

اعتبارات برنامه چهارم، حدود ۵/ ۲ برابر اعتبارات برنامه سوم بود و در تغییر اعتبارات، از مصوب پرداختی، اعتبارات فصل کشاورزی از ۵/ ۶۰ میلیارد ریال به ۲/ ۴۱ میلیارد ریال کاهش یافت، درحالی‌که دیگر فصول، افزایش قابل ملاحظه‌ای داشتند. در نتیجه، رشد بخش کشاورزی که در برنامه چهارم ۴/ ۴ درصد پیش‌بینی شده بود، عملا بیش از ۹/ ۳درصد تحقق نیافت. طرح‌های عمرانی و هزینه‌های پرداخت‌شده واقعی در طول برنامه، حدود ۵۰۷میلیارد ریال شد که بخش‌های کشاورزی، آبیاری و عمران روستایی با دریافت ۹۳ میلیارد ریال، سوخت و نیرو با ۹۵ میلیارد ریال، صنایع و معادن با ۱۱۳میلیارد ریال، و حمل‌ونقل و ارتباطات با ۱۱۰میلیارد ریال، بخش‌های اصلی دریافت‌کننده اعتبارات برنامه چهارم را تشکیل می‌دادند.

 

در دوره برنامه چهارم، رشد تولید ناخالص داخلی به قیمت عوامل، به رقم بی‌سابقه ۱۳ درصد در سال رسید که سه درصد از پیش‌بینی برنامه بیشتر بود. در این دوره، تشکیل سرمایه ثابت ناخالص داخلی، به قیمت ثابت سال ۱۳۴۶، در مجموع حدود ۸۰۰/ ۱۸۳ میلیارد ریال بود. سهم بخش‌خصوصی از سرمایه‌گذاری ثابت، در دوره برنامه چهارم، ۳/ ۶۸درصد و سهم بخش عمومی، ۷/ ۳۱درصد شد.

 

در نتیجه سرمایه‌گذاری‌های انجام‌شده در طول برنامه چهارم، بخش صنعتی و زیربنایی کشور، با دستاورد‌های مهمی در حوزه‌های مختلف روبه‌رو شد. پالایشگاه تهران که ساخت آن از سال ۱۳۴۴ آغاز شده بود، با ظرفیت ۸۵هزار بشکه در روز، در این دوره به بهره‌برداری رسید، ضمن اینکه عملیات توسعه آن هم در اواخر برنامه شروع شد.

در طول برنامه چهارم، ظرفیت اسمی نیروگاه‌های برق کشور، از ۱۰۰۸ مگاوات در سال ۱۳۴۷، به ۲۰۹۴ مگاوات در سال ۱۳۵۱ افزایش یافت. همچنین تعداد روستا‌های دارای برق که در سال ۱۳۴۷، به ۱۷۱ روستا در کل کشور محدود می‌شد، در سال ۱۳۵۱، به ۴۹۱ روستا افزایش یافت.

 

در زمینه تولید سیمان نیز، ظرفیت‌های جدیدی در طول برنامه چهارم ایجاد شد. این افزایش ظرفیت ناشی از راه‌اندازی کارخانه‌های سیمان صوفیان و کرمان، تولید سیمان کشور را از ۱۹۰۴ هزار تن در سال ۱۳۴۷، به ۳۳۰۸ هزار تن در سال ۱۳۵۱ افزایش داد. همچنین در عرصه سدسازی نیز، سد‌های وشمگیر گرگان، زاینده‌رود اصفهان، ارس، زرینه‌رود بوکان و درودزن فارس به بهره‌برداری رسیدند. جمع خطوط آهن کشور نیز به ۴۵۰۰ کیلومتر رسید. همچنین طرح یکپارچه مخابرات کشور، از طریق تاسیس و برقراری خطوط مایکروویو به اجرا گذاشته شد.

 

در زمینه توسعه بخش آموزش و گسترش دامنه نظام آموزشی کشور، تعداد کل دانش‌آموزان کشور از حدود ۳ میلیون و ۵۷۰ هزار نفر در سال تحصیلی ۱۳۴۸-۱۳۴۷ به ۴ میلیون و ۲۷۰ هزار نفر در سال تحصیلی ۱۳۵۱-۱۳۵۰ افزایش یافت، در حالی که جمعیت کشور در دوران برنامه چهارم، از حدود ۲۷ میلیون نفر در سال ۱۳۴۷، به حدود ۳۰ میلیون نفر در سال ۱۳۵۱ رسیده بود. با پایان سال ۱۳۵۱، برنامه چهارم پایان یافت و سال‌های اجرای برنامه پنجم عمرانی فرا رسید.

بسیاری از محققان و صاحب‌نظران، برنامه چهارم را یکی از موفق‌ترین برنامه‌های عمرانی کشور می‌دانند که سبب‌ساز تحولات مهم اقتصادی و اجتماعی در ایران شد که یکی از مهم‌ترین علل آن، هماهنگی میان بخش‌های مختلف اقتصاد کشور است.

 

برنامه پنجم عمرانی، آخرین برنامه عمرانی دوران پهلوی، به‌دلیل انفجار قیمت نفت، بار‌ها تجدیدنظر شد و بلندپروازی محمدرضا پهلوی و ساختار بیمار اقتصاد و سیاست، مانع از آن شد که برنامه آن‌گونه پیش برود که نوشته شده بود، فشار تورم، افزایش بی‌رویه قیمت نفت، تکیه بی‌سابقه بر درآمد‌های نفتی و بالا رفتن واردات و رکود تولید، موانعی شدند برای اجرای برنامه پنجم و دورخیزی برای سقوط نظام شاهنشاهی.