استانی شدن انتخابات مجلس، فرصتی که از دست می‌رود

نوید ابراهیم تبار؛ در این نوشتار از دو منظر به موضوع لزوم برگزاری انتخابات مجلس از طریق حوزه بندی استانی خواهیم پرداخت و نشان می‌دهیم که حقوق اساسی دو موضوع حقانیت و کارویژه‌های نمایندگی را امری ملی می‌داند. لازمه‌ی نیل به انتظارات قانون اساسی، تغییر شیوه‌ی انتخاب شدن نمایندگان مجلس در ایران است. مجلس رکن اساسی و لازم قوه‌ی مقننه در رژیم‌های نماینده‌ای و دموکراسی‌های غیر مستقیم می‌باشد.

 

اختیارات مجلس به طور کلی به دو نوع تقنینی و غیر تقنینی تقسیم می‌شود. مجلس ساز و کاری است که قواعد کلی و لازم الاجرا را وضع و بر نحوه‌ی اجرای آن توسط سایر قوا نظارت دارد. پارلمان در نظام‌های یک مجلسی از طریق انتخابات عمومی شکل می‌گیرد و مردم نمایندگان خود را به مجلس که مظهر اراده‌ی واحد و همگونه شهروندان است، می‌فرستند. در ایران مجلس شورای اسلامی از نمایندگان ملت تشکیل می‌گردد (اصل۶۲ قانون اساسی). به دیگر سخن این مجموعه به انتخاب ملت در می‌آید تا به نمایندگی از آن، تصمیماتی در سطح گسترده‌تر و افقی گشاده‌تر به منصه‌ی بروز برساند. تعیین اعضای مجلس در حکومت‌های مدرن بر اساس ساز وکار انتخابات پارلمانی صورت میگیرد.

حقانیت نمایندگی
انتخابات پارلمانی در واقع شیوه‌ای برای تبدیل آرا مردم به کرسی نمایندگی است. این راهکار، ابزار گزینش کسانی ست که به نام نماینده قرار است اراده‌ی عام را در قوه‌ی مقننه به نمایش بگذارند. به همین دلیل شیوه‌ی انتخاب شدن آنان باید به صورتی باشد تا کلیه اقشار مردمی بتوانند به نحوی به نسبت جمعیت خود در مجلس دارای نماینده باشند. منتخبان ملت زمانی می‌توانند صلاحیت تقنینی و غیر تقنینی عمومی را به دست بیاورند که حقانیت خود را از عموم مردم گرفته باشند. با وجود این، اما محدودیت مکانیسم‌های انتخاباتی، دستگاه حقوقی را بر آن می‌دارد تا جهت اجرای فرایند رأی گیری از راهکار حوزه بندی انتخاباتی استفاده کند. نکنه‌ی حائز اهمیت این است که با توجه به اینکه نمایندگان مجلس از طرف مردم حوزه‌ی انتخابیه‌ی خود به پارلمان راه می‌یابند، چگونه می‌توان برای آنان شأن ملی در نظر گرفت؟

 

بی‌تردید یکی از پاسخ‌ها به این پرسش بنیادین، راهکر سنتی مجالس نمایندگان تحت عنوان بررسی و تصویب اعتبار نامه نمایندگان است. رسیدگی به اعتبارنامه نمایندگان توسط قوه‌ی مقننه از یک سو به معنی بررسی صلاحیت منتخبان بعد از اتمام انتخابات و از سوی دیگر راهکار اعطای حقانیت ملی به اعضای مجلس است. به این ترتیب که سایر نمایندگان از حوزه‌های انتخابیه دیگر نیز در تکمیل روند انتخاب نمایندگان مشارکت می‌کنند.

 

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل ۹۳ به بررسی اعتبار نامه نمایندگان اشاره‌ای دارد، همچنین در آیین نامه داخلی مجلس به طور مفصلی از شیوه‌ی تصویب اعتبار نامه‌ها سخن به میان آمده است، اما عملا در ایران و اکثر نظام‌های حقوقی این شیوه در حال تبدیل شدن به امری تشریفاتی شده و کم‌تر شاهد رد اعتبار نامه‌ها هستیم. در حقوق اساسی ایران با توجه به اینکه انتخابات مجلس شورای اسلامی از طریق حوزه بندی شهرستانی اجرا می‌شود، رسیدگی به اعتبار نامه نمایندگان ضرورتی انکار ناپذیر است. بدین جهت که علارغم انتقادات بسیاری از اساتید حقوق عمومی به این روند، اما همچنان تنها رهگذر پوشاندن قبای حقانیت ملی به نماینده، تصویب اعتبار نامه‌ها هر چند به شیوه‌ی تشریفاتی است.

 

در کشور‌هایی مانند آمریکا که انتخابات پارلمانی از طریق حوزه بندی ایالتی برگزار می‌شود، جایگاه نمایندگی پهنه‌ی فراخ تری را در بر میگیرد چراکه تعداد رأی دهندگان بیشتر از حوزه‌ی انتخابیه‌ی شهرستان است. به همین جهت در کشور‌هایی که انتخابات پارلمانی در حوزه‌های استانی (ایالتی) برگزار می‌شود می‌توان عنایت کم تری به تصویب اعتبار نامه‌ها داشت و از تشریفاتی بودن تصویب اعتبار نامه‌ها به سادگی گذشت.

 

اما در حقوق ایران با توجه به برگزاری‌انتخابات از طریق حوزه بندی شهرستانی و مشغول شدن نمایندگان به امور محلی-منطقه ای، حقانیت و کارکرد ملی مورد انتظار قانونگذار اساسی تأمین نشد. نتیجه اینکه هرچه دایره‌ی انتخاب کنندگان اعضای مجلس بیشتر باشد، جایگاه و حقانیت نمایندگی بیشتر و دارای رنگ و لعاب ملی تری خواهد بود. از همین روی لزوم برگزاری انتخابات پارلمانی از راه حوزه بندی استانی ضرورتی ست انکار ناپذیر که با انتظارات قانونگذار اساسی در اصل ۶۲ تحت عنوان نمایندگی "ملت" همنوایی بیشتری دارد.

کارویژه نمایندگی
نمایندگان مجلس در کارویژه‌های اساسی خود محدود به حوزه‌ی انتخابیه نیستند و صلاحیتی سرزمینی در کل کشور دارند. سرزمین عامل سازنده، موضوع سلطه، محدوده‌ی فرمانروایی و طیف صلاحیت دولت را تشکیل می‌دهد. صلاحیت قانونگذاری دولت در چهارچوب جغرافیای سرزمین یک کشور معنا پیدا می‌کند. در کشور‌هایی که با سیستم تکبافت اداره می‌شوند، وحدت ساختار حاکم است به این معنا که تشکیلات سیاسی و اداری اعم از قانونگذاری تا اجرا و قضایی در یک دستگاه حکومتی تجسم یافته است. قوه‌ی مقننه برای اعمال کارویژه‌ی تقنینی خود از صلاحیت ملی برخوردار است و اصولا قانون برای کلیه اتباع یک کشور به طور یکسان نوشته می‌شود.

 

در اصل ۷۱ قانون اساسی به اختیار قانونگذاری مجلس اشاره دارد که در آن هیچ مرزبندی محلی پیش چشم نیست. ویژگی اساسی قانون کلی بودن آن است. یعنی اینکه همه‌ی مردم موضوع حکم آن قرار می‌گیرند و قوانین برای شهرستان و استان خاصی نوشته نمی‌شوند. از این منظر صلاحیت قانونگذاری نمایندگان مجلس را نمی‌توان به محل یا منطقه‌ی خاصی محدود نمود. به همین ترتیب کارویژه‌های غیر تقنینی مجلس اعم از نظاتی و غیر نظارتی بر محدوده‌ی جغرافیای خاصی منحصر نیست. در سلسه قوانین نظام حقوقی ایران مجرای کارویژه‌های محلی نمایندگی را شاید بتوان در موضوع نظارت بر شورا‌های محلی جست.

 

انتخابات شورا‌های محلی تنها انتخابات سیاسی است که نظارت بر آن نه به عهده‌ی شورای نگهبان، بلکه با مجلس شورای اسلامی می‌باشد. هیأت مرکزی نظارت را ۵ نفر از نمایندگان مجلس تشکیل می‌دهند. هیأت اخیر اعضای هیأت نظارت استان را بر می‌گزینند. هیأت نظارت استانی، طبق ماده ۳۹ آئین نامه اجرایی انتخابات شورا‌های اسلامی مرکب از سه نفر نماینده‌ی همان استان است.

 

همچنین عضویت دو نماینده مجلس در هیأت حل اختلاف و رسیدگی به شکایات از شورا‌ها که بر اساس ماده ۸۹ قانون شورا‌های اسلامی، در هیأت حل اختلاف استان دو نماینده از نمایندگان استان مربوطه عضویت دارند. از این منظر می‌توان گفت که انتخاب نمایندگان برای نظارت بر شورا‌ها بر اساس منطق تقسیم بندی استانی در نظر گرفته شد. در سایر موارد که نماینده یا نمایندگانی از مجلس بر اجرای مقررات نظارت دارند، مبنای نظارت بر اساس تفکیک شهرستانی و نظارت نماینده‌ی بر حوزه‌ی انتخابیه خود نیست.

مجلس حق تحقیق و تفحص در تمام امور کشور را دارد (اصل ۷۶) و هر نماینده در برابر تمام ملت مسول است و حق دارد در همه‌ی مسائل داخلی و خارجی کشور اظهار نظر کند (اصل۸۴). مسولیت نماینده نسبت به کل ملت، گذاره‌ای موکّد است که وظایف و اختیارات نمایندگی را "ملی" در نظر میگیرد. صلاحیت محلی برای نمایندگان پارلمان‌های محلی در کشور‌های فدرالی پیش بینی می‌شود، اما ایران کشوری یکپارچه است که تنها یک مجلس قانونگذاری در قوه‌ی مقننه دارد. لاجرم از منظر کارویژه‌ی نمایندگی نیز قدرت یافتن حقانیت ملی از طریق گسترش دایره‌ی انتخاب کنندگان هر نماینده آشکار می‌شود.

نتیجه گیری
بی گمان سوگیری حقوق اساسی ایران به اعطای مقبولیت ملی از طریق‌برگزاری انتخابات پارلمانی با شیوه‌ی استانی اجتناب ناپذیر است، اما متأسفانه بار‌ها طرح‌های استانی شدن انتخابات مجلس از طرف شورای نگهبان رد شده است. مستندات قانونی شورای نگهبان در مقام رد طرح اصلاح موادی از قانون انتخابات مجلس، که اخیرا از طرف سخنگوی آن شورا خبری شده است مواردی را در بر می‌گیرد که قابل انتقاد و بحث است. از سیاق رویه‌ی شورای نگهبان در رد چنین طرح‌ها با معیار‌هایی به جز شرع و قانون اساسی، و همچنین ورود نهاد‌های فرا قانونی مانند هیأت عالی نظارت (مجمع تشخیص مصلحت نظام) به طرح‌های مجلس نشان  می‌دهد که بافتار عرفی حقوق اساسی ایران در حال میل به روند‌هایی است که جایگاه مجلس به عنوان قانونگذار و نماینده‌ی اراده‌ی عمومی در حال محدودتر شدن است چرا که به اراده‌ی مجلسیان برای ارتقای جایگاه خانه ملت از راه مقبولیت بیشتر اعتنایی نمی‌شود.