زیر و بم "همه‌پرسی" تقنینی

فرارو-محمد منصوری بروجنی*؛ رئیس جمهوری محترم، جناب آقای روحانی، در این هفته خواستار استفاده از یکی از ظرفیت‌های قانون اساسی برای تصمیم‌گیری، یعنی «همه‌پرسی» شده است؛ اما جایگاه همه‌پرسی در نظام ایران چیست و سابقه آن به کجا باز می‌گردد؟

همه‌پرسی‌های تاریخ نظام جمهوری اسلامی
از بدو انقلاب تا کنون سه همه‌پرسی در نظام جمهوری اسلامی ایران برگزار شده است.

همه‌پرسی نخست در فروردین 1358 به منظور بررسی موافقت یا مخالفت مردم با تغییر نظام از مشروطه سلطنتی به جمهوری اسلامی انجام شد. به فاصله چند ماه انتخابات مجلس خبرگان قانون اساسی به منظور بررسی پیش‌نویس قانون اساسی انجام شد. مجلس خبرگان قانون اساسی در تابستان همان سال تشکیل شد و بررسی متن پیش‌نویس قانون اساسی را آغازید. با پایان گرفتن کار بررسی پیش‌نویس، متن پیشنهادی قانون اساسی برای اعتبار یافتن نیاز به اعلام موافقت مجدد مردم داشت. در نتیجه در آذرماه 1358 و به منظور بررسی تایید یا رد متن مصوب مجلس خبرگان قانون اساسی، دومین همه‌پرسی تاریخ نظامبه انجام رسید. باید دانست که انقلاب به یک معنا از بین رفتن نظم مبتنی بر قانون اساسی سابق بود، لاجرم این دو همه‌پرسی نمی‌توانستند مبتنی بر هیچ ساز و کار پیش‌بینی‌شده قبلی خاصه در یک قانون اساسی باشند.

با تصویب قانون اساسی 1358، همه‌پرسی در فصل پنجم و تحت عنوان «حق حاکمیت ملت و قوای ناشی از آن» به عنوان یکی از طرق اعمال «قوه مقننه» در نظام جمهوری اسلامی به رسمیت شناخته شد. در قانون اساسی 1358 به طرز عجیبی از پیش‌بینی روند بازنگری قانون اساسی غفلت شد. لهذا در سال 1368 و هنگام ضرورت یافتن بازنگری در سازمان سیاسی ایران، با حکم امام خمینی(ره) شورایی برای بازنگری در برخی از اصول قانون اساسی که از قبل مشخص شده بود، تشکیل شد. از جمله مصوبات این شورا اضافه کردن فصل چهاردهم قانون اساسی با عنوان «بازنگری در قانون اساسی» و اصل یکصد و هفتاد و هفتم راجع به روند بازنگری در قانون اساسی بود. در اصل یکصد و هفتاد و هفتم، تکمیل و نهایی‌سازی فرآیند بازنگری در قانون اساسی منوط به مراجعه به آرای عمومی و تصویب پیشنهادهای شورای بازنگری قانون اساسی توسط اکثریت مطلق شرکت‎کنندگان در یک همه‌پرسی شد.

با این وصف سومین و آخرین همه‌پرسی تاریخ نظام جمهوری اسلامی نیز در مرداد 1368 و همزمان با پنجمین دوره انتخابات ریاست جمهوری انجام و اصول بازنگری‌شده یا تازه قانون اساسی به تصویب ملت ایران رسید. به عبارتی مبنای سومین همه‌پرسی نیز حکم حکومتی بود، چرا که پیش از این هیچ روندی برای بازنگری در قانون اساسی تدارک نشده بود. تامل در این سه همه‌پرسی نشان می‌دهد هر سه آن‌ها راجع به تاسیس دولت یا تصویب قانون اساسی بوده اند و از این حیث می‌توان آن‌ها را «همه‌پرسی اساسی» نامید.

چیستی همه‌‌پرسی اساسی
با تصویب قانون اساسی 1368 همه‌پرسی اساسی ضابطه‌مند شد و سازمان یافت. این سنخ همه‌پرسی تنها در مواردی قابل اعمال است که 1- رهبری پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام، حکم به تشکیل شورای بازنگری قانون اساسی داده باشد، 2- شورا اقدام به بازنگری در اصولی کند که در حکم رهبری معین شده است و 3- مصوبات شورای بازنگری مجدداً به تایید و امضای رهبری برسد. در گام آخر است که طی همه‌پرسی از مردم تغییرات اعمال شده تایید یا رد می‌شوند.در صورت رد مصوبات شورای بازنگری قانون اساسی در همه‌پرسی، طبیعتاً اصول قانون اساسی بر وفق متن پیش از بازنگری حفظ خواهد شد. همه‌پرسی اساسی البته محدودیت‌هایی موضوعی نیز دارد؛ چرا که بر اساس اصل یکصد و هفتاد و هفتم قانون اساسی «محتوای اصول مربوط به اسلامی بودن نظام و ابتنای کلیه قوانین و مقررات بر اساس موازین اسلامی و پایه‏های ایمانی و اهداف جمهوری اسلامی ایران و جمهوری بودن حکومت و ولایت امر و امامت امت و نیز اداره امور کشور با اتکاء به آراء عمومی و دین و مذهب رسمی ایران تغییر ناپذیر است».

در این اصل قانون اساسی، هم‌چنین آمده است رعایت تشریفات مربوط به اصل پنجاه و نهم برای این همه‌پرسی الزامی نیست. اصل پنجاه و نهم، همان اصل قدیمی همه‌پرسی است که یکی از طرق اعمال قوه مقننه را مراجعه به آرای عمومی از طریق همه‌پرسی می‌داند. این نوع دیگر همه‌پرسی را می‌توان «همه‌پرسی تقنینی» نامید.

به نظر می‌رسد آن‌چه رئیس جمهوری محترم در نطق اخیر خود به آن پرداخته اند، استفاده از نهاد اساسی «همه‌پرسی تقنینی» است و موضوع اظهارات ایشان اساساً مراجعه به آرای عمومی درباره قانون اساسی نبوده است.

همه‌پرسی تقنینی، موضوع و تشریفات
قانون اساسی ایران قوای حاکم را به مقننه، مجریه و قضائیه تقسیم کرده است. «رهبری» یا «رئیس جمهور و هیئت وزیران» به مدد نهادهای لشکری یا کشوری قوه مجریه را اِعمال می‌کنند. مسئول اِعمال قوه قضائیه نیز هر یک «دادگا‌ه‌های دادگستری» اند. قوه مقننه را اما مردم اعمال می‌کنند: یا به صورت «غیرمستقیم» و از طریق نمایندگان خود در «مجلس شورای اسلامی» و طبق تشریفات فصل ششم قانون اساسی، یا به صورت «مستقیم» و از طریق «همه‌پرسی». اصل پنجاه و نهم قانون اساسی تنها اصل اختصاص یافته به «همه‌پرسی تقنینی» است. مشروح متن این اصل از این قرار است: «در مسائل‏ بسیار مهم‏ اقتصادی‏، سیاسی‏، اجتماعی‏ و فرهنگی‏ ممکن‏ است‏ اعمال‏ قوه‏ مقننه‏ از راه‏ همه‏ پرسی‏ و مراجعه‏ مستقیم‏ به‏ آراء مردم‏ صورت‏ گیرد. در خواست‏ مراجعه‏ به‏ آراء عمومی‏ باید به‏ تصویب‏ دو سوم‏ مجموع‏ نمایندگان‏ مجلس‏ برسد.»

این اصل کوتاه چند نکته حائز اهمیت را بیان می‌کند. اولاً لفظ «ممکن است» در صدر اصل و قرار گرفتن این اصل، پس از اصل مربوط به اعمال قوه مققنه توسط مجلس نشان می‌دهد اعمال قوه مقننه از طریق همه‌پرسی یک حالت استثنایی است. موضوع این استثنا نیز در کلمات ابتدایی اصل روشن است: یعنی تنها «مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی» می‌توانند موضوع همه‌پرسی قرار گیرند. چه کسی این مسائل بسیار مهم را تشخیص می‌دهد؟ چه کسی پیشنهاد رجوع به همه‌پرسی برای تقنین را می‌تواند بدهد؟ و تصویب نمایندگان مجلس در این بین ایفاگر چه نقشی است؟

اختیار مجلس نسبت به همه‌پرسی تقنینی تا چه حد است؟
قانون اساسی مرجع تصویب درخواست همه‌پرسی را روشن کرده و آن را موکول به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس کرده است. این یعنی در حال حاضر که مجلس 290 نماینده دارد، هرگونه درخواست همه‌پرسی باید از پشتیبانی حداقل 193 نماینده برخوردار باشد. اما چه کسی می‌تواند ابتدائاً درخواست بررسی این موضوع را در مجلس طرح کرده و اصطلاحاً همه‌پرسی را در «دستور کار» قرار دهد؟ اگرچه قانون اساسی در این زمینه ساکت است اما «قانون همه‌پرسی» مصوب  1368 مجلس شورای اسلامی، در ماده 36 مقام ذیصلاح را تعیین می‌کند: «رئیس جمهور» یا «یکصد نماینده مجلس». این ساز و کار خود نشان دهنده چگونگی تشخیص مهم بودن مسائل است: مهم چیزی است که یکصد نماینده یا رئیس جمهور تشخیص بدهند و دو سوم نمایندگان مجلس آن را تایید کنند.

یک نکته بسیار مهم همین جاست: آیا نمایندگان مجلس در مقام بررسی درخواست همه‌پرسی می‌توانند وارد در مفاد آن شده، آن را تغییر داده، از متن آن بکاهند یا بر مواد آن بیافزایند؟ به نظر می‌رسد هدف قانون‌گذار اساسی از طرح مسئله همه‌پرسی تقنینی، اتخاذ روندی متفاوت با روند عادی قانون‌گذاری بوده است. چنان‌چه اصل پنجاه و نهم به نحوی تفسیر گردد که طی تشریفات عادی مجلس برای اعمال قوه مقننه در این‌جا هم اعمال گردد، نقض غرض لازم می‌آید. بنابراین قاعدتاً دستور کار مجلس باید بررسی اهمیت یا عدم اهمیت موضوع به همه‌پرسی گذاشته‌شده باشد، نه کیفیت مفاد آن. البته رای نهایی نمایندگان به درخواست همه‌پرسی با هر نیتی ممکن است داده شود.

نسبت همه‌پرسی تقنینی با قانون اساسی چیست؟
آیا با همه‌پرسی تقنینی می‌توان درباره اصول قانون اساسی تصمیم گرفت؟ از یک نمای دیگر آیا آن‌چه در همه‌پرسی تقنینی به تصویب می‌رسد می‌تواند مغایر با قانون اساسی باشد؟ و نهایتاً آیا شورای نگهبان می‌تواند مفاد درخواست همه‌پرسی تقنینی را مغایر با شرع یا قانون اساسی اعلام کرده و مانع از تصویب آن شود؟

باید توجه داشت صرف رفراندوم و همه‌پرسی از عموم مردم به یک متن اعتبار قانون اساسی را نمی‌دهد. پس از این که دولتی از نبود، متکی به قانون اساسی شد (نظیر آن‌چه در سال 1358 اتفاق افتاد)، تغییر در قانون اساسی نیاز به جمع دو عنصر دارد نخست «تشریفات ویژه بازنگری» و دیگر «رای مردم». همه‌پرسی تقنینی تنها یکی از این دو رکن را دارد. همه‌پرسی تقنینی خود نوعی اعمال قوه مقننه است و اعتبار قوه مقننه وابسته به قانون اساسی است. مفهوم تقنین (خواه از طریق مجلس باشد و خواه از طریق همه‌پرسی) توسط قانون اساسی (که خود یک کل واحد و تجزیه‌ناپذیر است) «اعتبار» شده و این اعتبار هر لحظه وابسته به اعتبار قانون اساسی است. تغییر قانون اساسی، از طریقی جز آن راه که خود پیش‌بینی می‌کند، به معنای بی‌اعتبار کردن هر چیزی است که ما بعد قانون اساسی شکل گرفته است از قوه مجریه گرفته تا قوه مقننه و دیگر نهادهای اساسی کشور.

به همین اعتبار نه تنها همه‌پرسی تقنینی نمی‌تواند مفادی خلاف قانون اساسی داشته باشد، بلکه تایید مفاد آن توسط شورای نگهبان لازم است. هم‌چنان‌که مصوبات تقنینی مجلس تا به تایید شورای نگهبان نرسند، اعتبار قانونی نخواهند داشت، مفاد همه‌پرسی تقنینی نیز نیازمند این تایید است. این معنا را شورای نگهبان هم در نظریه تفسیری خود راجع به اصل پنجاه و نهم قانون اساسی بیان کرده، البته با استدلالی مخدوش و قابل مناقشه، که فرصتی مفصل‌تر و بررسی تخصصی‌تری می‌طلبد.

آیا برای مسائل اجرایی یا قضایی می‌توان درخواست همه‌پرسی کرد؟
آخرین نکته‌ای که مایلم در این مجال به آن بپردازم آن است که آیا برای مسائل غیرتقنینی می‌توان درخواست همه‌پرسی کرد؟ مثلاً در مواردی که دولت قصد دارد یک برنامه حائز اهمیت را به اجرا بگذارد و در عین حال نیازمند پشتیبانی خیل کثیری از مردم است، آیا می‌تواند از این ابزار بهره برد؟ به نظر می‌رسد مفاد قانون اساسی جای حتی ذره‌ای ابهام باقی نمی‌گذارد که همه‌پرسی تنها برای تقنین به کار می‌رود. صرفاً برای مسائلی می‌توان همه‌پرسی برگزار کرد، که بتوان برای آن وضع قانون کرد. بلی هم دولت، هم مجلس، می‌توانند قوانینی را که نیازمند اجماعی ملی هستند (فی‌المثل قانون هدفمندی یارانه‌ها) به همه‌پرسی بگذارند، اما تنها «قانون».

مسائلی نظیر چگونگی انجام مذاکرات هسته‌ای یا هر مسئله‌ای دیگر از سیاست خارجی (تا زمانی که منجر به یک توافق بین‌المللی نشود)، پروژه‌های کلان علمی، اداره بازار پولی و یا امور مالی کشور، سیاست‌گذاری فرهنگی یا برنامه‌هایی نظیر توسعه سیاسی، آزادی فرهنگی و این قسم امور که مسائلی صرفاً اجرایی هستند، مطلقاً در صلاحیت قوه مجریه قرار داشته و تصمیم‌گیری راجع به آن‌ها نه نیاز به موافقت مجلس شورای اسلامی دارد، نه قابلیت طرح از طریق همه‌پرسی تقنینی.

باید توجه داشت همه اختیارات مجلس در قانون اساسی نیز مربوط به امور تقنینی نیست. بعضی از این امور نظیر تصویب بودجه، برقراری محدودیت‌های ضروری برای سی روز، تغییر خطوط مرزی، توقف موقت انتخابات مجلس در نقاط اشغال شده، اصولاً ماهیتی اجرایی دارند، اما به خاطر بی‌اعتمادی تاریخی ایرانیان به قوه مجریه، حق استصواب در آن‌ها به مجلس شورای اسلامی داده شده است.

«اختیارات استصوابی» مجلس شورای اسلامی که در اصول «شصت و هشتم، هفتاد و هشتم، هفتاد و نهم، هشتادم، هشتاد و یکم، هشتاد و دوم و هشتاد و سوم» و پاره‌ای از موضوعات اصل «هفتاد و هفتم» آمده است، ربطی به مقوله تقنین ندارد. اختیارات استصوابی مجلس، استثنایی و محدود به موارد مصرح در قانون اساسی است.حتی در این موارد مجلس تنها در صورتی می‌تواند اقدام به اتخاذ تصمیم کند، که هیئت وزیران قبلاً راجع به آن درخواستی طرح کرده باشد. مجلس خود نمی‌تواند راساً راجع به مقوله‌ای نظیر بودجه یا دادن کمک بلاعوض داخلی و خارجی تصمیم بگیرد. رای نزدیک به صواب آن است که این قبیل مصوبات مجلس را قانون تلقی نکنیم و حتی محتاج تایید شورای نگهبان نیز ندانیم.

همین طور است «اختیارات ویژه و نظارتی» مجلس نظیر حق تحقیق و تفحص، اظهار نظر نمایندگان راجع به عموم مسائل یا استیضاح و رای اعتماد به وزرا. هر دو دسته «اختیارات ویژه و نظارتی» و «اختیارات استصوابی» مجلس شورای اسلامی با «اختیارات تقنینی» مجلس متفاوتند و نه قابل اعمال از طریق همه‌پرسی تقنینی هستند و نه محتاج تایید شورای نگهبان.

* دانشجوی دکتری حقوق عمومی