رحیمی دانش: آب به لایحه بودجه بستیم

دقيقا هفت روز از ارائه نخستين بودجه روحاني به مجلس مي‌گذرد كه در همين يك هفته كلي هياهو و سر و صدا به پا كرد. نمايندگان استعفا دادند يا تهديد به استعفا كردند؛ هر چند استعفاي آنها توسط هيات رييسه مجلس رد شد، اما در كل با وجود اينكه به نظر مي‌رسيد لايحه بودجه 93، با كمترين دغدغه‌ها و گلايه‌ها روبه‌رو شود، به پر سر و صداترين بودجه‌ها بدل شد. در حال حاضر منتقدان بودجه 93 به لحاظ فني ايراداتي را به بودجه وارد مي‌كنند كه البته در برخي موارد، اين ايرادات كم و بيش وارد است.

 برخي از آنها معتقدند كه احتمال تغييرات گسترده در لايحه بودجه وجود دارد و از عجله و شتاب در تنظيم لايحه بودجه مي‌گويند. در عين حال، نمايندگان مجلس عنوان مي‌كنند كه ممكن است در آينده دولت نسبت به برخي تغييرات احتمالي در لايحه بودجه سال 93 انتقاداتي داشته باشد، اما اگر بودجه با سليقه و ذايقه مجلس همراه نباشد ناهماهنگي‌هايي ايجاد خواهد شد. در همين راستا، در ميان تمام هياهوهاي انتقادات به لايحه بودجه، به سراغ بيژن رحيمي‌دانش، مشاور مركز پژوهشهاي مجلس و مديركل اسبق دفتر شوراي اقتصاد رفتيم و وي در گفت‌وگو با «اعتماد» از نقطه پرابهام لايحه بودجه 93 گفت.


بهتر است سوال را از بودجه‌ريزي و بودجه‌نويسي در كشورهاي ديگر دنيا شروع كنيم. در ايران بودجه را دولت تدوين و مجلس آن را بررسي، تصويب و نظارت مي‌كند. در دنيا اين روند چگونه است و از تجربه كشورهاي مختلف راجع به بودجه‌نويسي بگوييد. همچنين بحث نظارتي بودجه در دنيا چگونه است؟
در دنيا كشورها طبقه‌بندي‌هاي مختلفي دارند و با روش‌هاي مختلفي در رابطه با بودجه عمل مي‌كنند. بعضي از كشورها بودجه را اصلا قانون نمي‌دانند بلكه مي‌گويند بودجه اجازه است. آنها تقريبا پر بيراه نمي‌گويند، چون قانون بايد مشخصاتي داشته باشد. يعني اگر قانون اجرا نشود، جريمه‌يي بايد قايل شد. ما در لايحه بودجه پيشنهاد درآمد مالياتي 66 هزار ميليارد تومان را پيش‌بيني كرده‌ايم اما در عمل ممكن است چنين سودي عايد شركت‌هاي دولتي و غيردولتي نشود كه بابت آنها ماليات بگيريم. از سوي ديگر، يك‌هزار و 982 ميليارد تومان درآمد حاصل از جرايم و خسارات پيش‌بيني شده است. حالا اين سوال مطرح است كه اگر مردم تا اين حد تخلف نداشته باشند و قانون را اجرا كنند، چه‌كار بايد كنيم؟!

مي‌توانيد مثالي بزنيد از كشورهايي كه بودجه آنها قانون نيست؟
دقيق به خاطر ندارم. اما در كل در تمام دنيا اين‌گونه است كه بودجه را دولت تدوين مي‌كند و بودجه راي اعتماد براي دولت تلقي مي‌شود. اما اينكه مجلس چه چيزي را بايد تصويب ‌كند و تا كجا مي‌تواند وارد شود، خط رابطه يا تعامل بين قوه‌مجريه و قوه‌مقننه است. اما در كل مساله ما اين نيست كه دولت لايحه تدوين و مجلس تصويب مي‌كند، مشكل ما اين است كه مجلس به عنوان قوه‌مقننه چه چيزي بايد تصويب كند.

و اينكه مجلس چقدر مي‌تواند در بودجه دست ببرد.
بله، ما بايد ببينيم حق قوه‌مقننه چيست و چه چيزي را بايد تصويب كند. ما دو مرحله در رابطه با اين قضيه كار كرديم. يك مرحله در دهه 60 و در زمان آقاي روغني‌زنجاني بود. در آن زمان گروهي مسوول بررسي كار شد و تيم بسيار قوي‌اي بودند. مسوول اين گروه هم آقاي سيد علي‌اكبر شبيري‌نژاد بود كه متاسفانه سه سال پيش فوت كردند. من از شاگردان ايشان هستم. چهار سال در آن دوره كار شد. بعد از آن، بنا به دلايلي كار تعطيل شد و سپس در مركز پژوهشهاي مجلس دكتر توكلي اين كار را تحويل گرفت. آنجا يك بحثي مطرح شد كه در نظام جمهوري اسلامي حقوق قوه مقننه در رابطه با بودجه چيست. آيا اين است كه بگويد يك پروژه اجرا شود يا نشود؟ يا به يك دستگاه پول بدهيم يا ندهيم؟ نهايت امر منجر شد به يكسري نظريه‌ها و اينكه قانون برنامه و بودجه نوشته شود. در قانون برنامه و بودجه همه وظايف و اختيارات قواي مختلف آمده است و اينكه چگونه مي‌شود روي عملكرد دولت نظارت داشت.

در حال حاضر نمايندگان مجلس از قيمت دلار و نفت در بودجه صحبت مي‌كنند تا پروژه x در يك نقطه دور افتاده. اما به اصل قضيه كاري ندارند. به اعتقاد من مجلس نبايد در بخش تفصيلي بودجه وارد شود، چون اين بخش تكنيكي بودجه است ولي در كلان قضيه در بحث ماليات و نفت مجلس مي‌تواند ورود كند يا حداكثر راهبردها را بگويد.
در دنيا نظارت قوه‌هاي سه‌گانه سر جاي خود است ولي نظارت‌ها با يكديگر تفاوت دارد. الان در كشور ما خيلي وقت‌ها شاهد اين هستيم كه قوه‌هاي مختلف سر مسائل هيچ و پوچ به پر و پاچه هم مي‌پيچند. ديوان محاسبات به طور ويژه در بودجه وارد مي‌شود؛ به حدي كه اين سند مهم است. ولي بحثي كه مطرح است، اين است كه آيا به هدف رسيديم يا نرسيديم؟!

با توجه به اين صحبت‌هاي شما، استعفاي برخي نمايندگان مجلس چه معنايي مي‌تواند داشته باشد؟ آيا اين استعفا به لحاظ فني وارد است؟
اين يك حركت سياسي است و البته من نظري روي استعفا ندارم. اين استعفا به هيچ دردي نمي‌خورد. آنها علامت خوبي داده‌اند، اما اين علامت خوب را امروز نبايد بدهند. اگر نماينده‌يي در استان خود مشكل دارد، آيا با استعفا مشكل حل مي‌شود؟ استعفا فقط علامت خوبي است اما نتيجه‌يي نمي‌دهد.

نمايندگان استاني مثل خوزستان معتقدند كه بودجه‌شان 70 درصد كاهش يافته است و بودجه استان‌هاي محروم به حساب استان‌هاي برخوردار ريخته شد.
براي اينكه بودجه مناطق محروم را افزايش دهيم، بايد طرح داشته باشيم. آيا آنها طرح و برنامه دارند. البته در مناطق محروم بهتر است ما اجازه فعاليت به بخش خصوصي دهيم و در اين حوزه بخش خصوصي را تشويق كنيم.

قهر كردن هميشه علامت خوبي است، اما نتيجه مثبتي ندارد. ما مي‌توانيم استعفا ندهيم، اما اگر شده، تا حدي تغيير ايجاد كنيم. حالا شايد بد نباشد يك نكته‌يي را بگويم. تمام زوري كه همه مي‌زنند، سر جدول عمومي بودجه است. اما جدول بودجه شركت‌هاي دولتي را نگاه كنيد، اين شركت‌ها با وجود همه واگذاري‌ها، دولت در سال آينده مي‌خواهد 37 هزار ميليارد تومان سرمايه‌گذاري كند، اصلا مجلس دخالتي در اين بخش نمي‌كند و كاري ندارد؛ در حالي كه بايد ورود بيشتري در اين بخش داشته باشد. سرمايه‌گذاري شركت‌هاي دولتي فقط بحث بودجه نيست.

با اين اوصاف، با توجه به سقف 195 هزار ميليارد توماني بودجه، عده‌يي معتقدند كه بودجه 93 انقباضي است. شما چه نظري در اين رابطه داريد؟
در اينجا بايد اين توضيح را اضافه كنم كه بودجه عمومي دولت در سال 92، 210 هزار ميليارد تومان بود، اما دولت در اصلاحيه لايحه بودجه پيشنهاد كاهش بودجه عمومي تا سقف 150 هزار ميليارد تومان را داد، اما مجلس رقم 177 هزار ميليارد تومان را تصويب كرد. به نظر من دولت هم در بخش هزينه‌ها و هم در بخش درآمدها خوش‌بينانه لايحه را تدوين كرده و معتقدم هرچه سريع‌تر بايد اصلاح جدي در اين باره صورت گيرد. دولت در حالي 195 هزار ميليارد تومان را به عنوان سقف بودجه در نظر گرفته كه به نظر من 170 هزار ميليارد تومان منطقي‌تر است. با اين حال، به طور كلي بودجه عمومي به ويژه درآمدهاي مالياتي خوشبينانه است كه البته دولت‌ها معمولا اين‌گونه عمل مي‌كنند. يعني دولت‌ها معمولا بيش از آنچه در واقعيت وجود دارد، از مجلس مجوز مي‌گيرند.

يعني شما معتقديد كه بودجه انبساطي است؟
خير، بودجه انبساطي به اين معناست كه بيش از حد معمول خرج مي‌كنم. يعني درآمد نداريم و خرج مي‌كنم. اما اين سوال مطرح مي‌شود كه آيا درآمدها در بودجه معقول است يا خير؟ ما هر چقدر بتوانيم درآمد تامين كنيم، مي‌توانيم در كنار آن هزينه بتراشيم. بودجه ما نه انبساطي است و نه انقباضي. اين صحبت‌هايي كه مي‌كنند، براي چيست؟ اين بحث‌هاي من، بحث‌هاي كارشناسي براي مردم نيست. مثالي مي‌زنم. شما ماهانه 900 هزار تومان درآمد داريد و درآمد خواهر شما كه آرايشگر است، در ماه 9 ميليون تومان است. كدام يك درآمد بيشتري دارد؟ نمي‌توانيم دقيق بگوييم. چون خواهر آرايشگر شما ممكن است 9 ميليون تومان از مشتري بگيرد، اما هزينه‌هاي بيشتري داشته باشد. اما در كل اين سوال الان مطرح مي‌شود كه دولت چرا اينقدر آب مي‌بندد در بودجه.

يعني شما معتقديد كه دولت در لايحه بودجه آب بسته است؟
آخر سر چه اتفاقي افتاده كه بودجه عمومي 195 هزار ميليارد تومان مي‌شود؟! دولت در اصلاحيه بودجه امسال بودجه عمومي را 150 هزار ميليارد تومان پيشنهاد داد. ما بايد عملكرد هشت ماهه ابتداي امسال را در نظر بگيريم و ببينيم امسال چقدر ماليات تحقق پيدا كرده است. آخر سر در سال آينده مگر چه اتفاقي قرار است بيفتد كه درآمد مالياتي يك مرتبه 50 درصد افزايش مي‌يابد؟

نقطه مبهم بودجه را در كجا مي‌بينيد؟
به نظر من پيش‌بيني عملكرد دولت تا پايان سال بايد مشخص شود. 9 ماه گذشته و سه ماه باقيمانده است. از سوي ديگر، دولت در لايحه فروش روزانه يك ميليون و 300 هزار بشكه نفت را در نظر گرفته است كه درآمدي در حدود 80 هزار ميليارد تومان براي دولت عايدي دارد؛ اما سوال اصلي اينجاست كه چه تضميني وجود دارد كه روزانه يك ميليون و 300 هزار بشكه نفت به فروش برسد و تمام درآمد حاصل از آن به داخل كشور وارد شود. همه مي‌دانند ما در حال حاضر با مشكل عرضه نفت مواجه هستيم و اين خوشبيني مي‌تواند در نهايت به ضرر ما تمام شود. الان روزانه 800 هزار بشكه نفت صادر مي‌شود.

البته آقاي زنگنه، وزير نفت گفته است روي بحث افزايش سطح توليد و درآمد نفت دارد كار مي‌كند و وعده افزايش صادرات را داده است.
ما با شايدها نمي‌توانيم اقتصاد را بگردانيم. ما بايد با شرايط روز صحبت كنيم. من در رابطه با تحقق درآمدهاي نفتي كمي نگران هستم.

در رابطه با بحثي كه در زمينه كسري 50 هزار ميليارد توماني بودجه مطرح مي‌شود، چه نظري داريد؟
ما كه سال‌ها كار بودجه‌نويسي كرده‌ايم، لغات برايمان معاني مختلفي دارد. به همين دليل فردي كه مي‌گويد بودجه كسري دارد، بايد بداند چه مي‌گويد و به كلي‌گويي نپردازد. ما كه نمي‌خواهيم بحث سياسي بكنيم. يك‌بار از من سوال كردند كه بودجه كسري دارد، گفتم نمي‌تواند بودجه كسري داشته باشد.

البته آقاي نوبخت اعلام كردند كه اين 50 هزار ميلياردتومان تراز عملياتي است و معناي كسري بودجه ندارد.
دقيقا درست است. قديم‌ها و قبل از اينكه آقاي كردبچه سيستم جديد بودجه‌ريزي را عملياتي كند، من آن زمان در سازمان مديريت و برنامه بودم. در اين تعاريف سيستم بودجه‌بندي تغيير مي‌كند. قبلا يك جدول بود كه دريافت‌ها و پرداخت مشخص مي‌شد و در كنار آن، اگر كسري‌اي وجود داشت، محل تامين كسري هم ذكر مي‌شد. جبران كسري بودجه مي‌توانست از محل صرفه‌جويي هزينه‌ها و استقراض از بانك مركزي باشد. اما در حال حاضر در سيستم بودجه‌بندي جديد در سه جدول ترازها ديده مي‌شود: تراز عملياتي، تراز سرمايه‌يي و تراز مالي. در لايحه پيشنهادي دولت به مجلس تراز عملياتي 50 هزار ميليارد تومان است، تراز عملياتي 42 هزار ميليارد تومان و تراز مالي 8 هزار ميليارد تومان است. در كنار آن، پيش‌بيني شده است كه از‌ واگذاري دارايي‌هاي سرمايه‌يي، يعني منابع حاصل از نفت و فرآورده‌هاي نفتي، منابع حاصل از فروش و واگذاري اموال منقول و غيرمنقول و منابع حاصل از واگذاري طرح تملك دارايي‌هاي سرمايه‌يي 79 هزار ميليارد تومان پول حاصل شود.

يعني كساني كه مي‌گويند كسري بودجه داريم، فقط تراز عملياتي را مي‌بينند؟
بله، قبل از سال 80 در بودجه‌نويسي سعي مي‌شد كه تراز عملياتي به دست آيد كه ما در حال حاضر در جداول بودجه شاهد آن هستيم. در بودجه سال آينده آمده است كه درآمدها 92 هزار ميليارد تومان باشد، اما هزينه‌ها 143 هزار ميليارد تومان پيش‌بيني شده است، پس در اين‌جا 50 هزار ميليارد تومان درآمد با هزينه نمي‌خواند. اما با واگذاري‌ها و تملك دارايي‌هاي سرمايه‌يي و نيز مالي اين 50 هزار ميليارد تومان جبران مي‌شود. در اصل يك جوري بالاخره با فروش سهام و اوراق و قرض كردن بدهي‌ها تسويه مي‌شود. چاره‌يي نداريم جز اينكه اين كارها را انجام دهيم؛ وگرنه بايد به سراغ استقراض از بانك مركزي برويم.

يعني با اين اوصاف، در نهايت باز هم معتقد هستيد بودجه دولت كسري ندارد؟
ما بايد ببينيم چه چيزي را كسري مي‌گوييم؟ اگر من از پول نفت برمي‌دارم يا اوراق مي‌فروشم، يعني كسري دارم؟ مثالي مي‌زنم. هزينه يك ماه يك فرد دو ميليون تومان است، اما دستمزد اين فرد يك ميليون و 300 هزار تومان است. براي اين مابه‌التفاوت 700 هزار توماني كسري يا فرد مي‌رود مسافركشي يا اينكه از يكي قرض مي‌كند يا اگر سكه طلا در خانه دارد،مي فروشد. بالاخره به يك نحوي 700 هزار تومان تامين شده است. بنابراين تراز عملياتي به معناي واقعي تفاوت بين درآمد و هزينه به اضافه تفاوت دريافت و پرداخت است. نهايت امر اين است كه براساس قانون تراز عملياتي در طول 5 سال بايد صفر شود. اما اين اتفاق عملا نيفتاد.

به دليل هزينه‌هاي بالاي دولت.
دلايل زيادي وجود دارد كه چرا مي‌شود درآمدها كمتر از هزينه‌ها باشد. مثال‌هاي مختلفي هم وجود دارد در رابطه با اينكه چه مي‌شود يك نفر كم مي‌آورد. البته يك زماني هم وجود دارد كه از اول همه معادلات و محاسبات غلط باشد. با اين حال، در مجموع قرار بود در برنامه چهارم طي 5 سال تراز عملياتي صفر شود، اما ديده شد كه در 5 سال اين اتفاق نيفتاد و بايد در 10 سال اين اتفاق انجام مي‌شد. در برنامه پنجم توسعه مقام معظم رهبري سياست‌هاي كلي را ابلاغ كرد كه در يكي از بندهاي اين سياست آمده است كه درآمد نفت و فرآورده‌هاي نفتي به سمت سرمايه‌گذاري رود تا ، عدم وابستگي هزينه‌ها به درآمدهاي نفتي به وجود آيد. بنابراين انتظار ما اين بود كه تراز عملياتي صفر شود و وابستگي به واگذاري و تملك دارايي‌هاي سرمايه‌يي و مالي نداشته باشيم. در حال حاضر در سال سوم برنامه پنجم توسعه قرار داريم، اما هنوز نتوانسته‌ايم تراز عملياتي را نزديك به صفر كنيم. تازه شما لايحه بودجه سال 93 را با بودجه سال‌هاي قبل مقايسه كنيد. در سال 92 تراز عملياتي 37 هزار ميليارد تومان بود، اما حالا 50 هزار ميليارد تومان شده است. بنابراين تراز عملياتي سال به سال نه‌تنها به سمت صفر نمي‌رود، بلكه فاصله بيشتري هم مي‌گيرد.

براي صفر كردن تراز عملياتي چه بايد كرد؟
صفر كردن تراز عملياتي كار بسيار سنگيني است و به راحتي اتفاق نمي‌افتد. مي‌شود به كارمندان آموزش و پرورش حقوق نداد؟ پول بنزين نيروي انتظامي را مي‌توانيم ندهيم؟ پول غذاي سرباز را مي‌توانيم ندهيم؟ شما نگاه كنيد با اين تورم فعلي و تورمي كه خودشان مي‌گويند در پايان سال آينده به 25 درصد مي‌رسد، حقوق را 18 درصد مي‌خواهند، افزايش دهند كه به نظر من همين سطح افزايش حقوق جرات مي‌خواهد. هزينه از جمله بخش‌هايي است كه خيلي نمي‌توان در آن صرفه‌جويي داشت و اگر امروز برنامه بگذاريم كه بتوانيم هزينه‌ها را كاهش دهيم، سال‌هاي سال زمان مي‌برد. فردي كه امروز استخدام مي‌شود، حدود 70، 80 سال بار مالي براي دولت دارد. بنابراين بايد تكنيك‌هايي به كار ببريم كه بتوانيم هزينه‌ها را كاهش دهيم و همه اينها به كوچك‌سازي دولت برمي‌گردد.

با اين حال، چه ارزيابي‌اي مي‌توان از افزايش تراز عملياتي داشت. بالاخره اگر درآمدهاي پيش‌بيني نشده محقق نشود، به نوعي تراز عملياتي افزايش مي‌يابد.

بايد بگويم كه تراز عملياتي از كسري بودجه بسيار بدتر است. اگر در بودجه كسري بياوريد، مي‌توانيد بگوييد مربوط به طرح‌هاي عمراني بوده است، ولي در تراز عملياتي دقيقا نشان مي‌دهد كه فاصله درآمد و هزينه ربطي به كارهاي عمراني ندارد و اصلا سرمايه‌گذاري صورت نگرفته است. يعني براي اينكه امورات بگذرد، كسري آورده‌ايم. بنابراين دخل ما و نه پول ما، بيشتر است و كمتر از خرج ما است. همه هم اين را مي‌دانند.

در عين حال، تصميماتي كه براي اقتصاد كشور امروز مي‌گيريم، اثرات خود را سال‌ها مي‌گذارد. هزينه‌هاي يك حكومت ناشي از ميزان سرمايه‌گذاري آن هم هست. حالا اگر نتوانيم درآمدها را از جامعه به هر دليلي بگيريم، به مشكل برمي‌خوريم. در دنيا درآمدهاي مالياتي نسبت به هزينه‌ها اندك نيست، اما در كشور بسيار پايين است. افزايش درآمدهاي مالياتي به اين راحتي‌ها اتفاق نمي‌افتد. همين قانون مالياتي كه اخيرا اجرا كردند، چند سال طول مي‌كشد تا جان بگيرد و كساني كه فرار مالياتي دارند، ماليات خود را پرداخت كنند. گرفتن جلوي فرار مالياتي به اين راحتي‌ها اتفاق نمي‌افتد. دولت وقتي اصلاح بودجه را به مجلس ارائه داد، يكي از بالاترين حرف‌هايي كه زد و كسي به آن توجه نكرد، 10 درصد صرفه‌جويي در هزينه بود. 10 درصد صرفه‌جويي در هزينه يعني 128 هزار ميليارد ريال صرفه‌جويي. به خاطر دارم ما صرفه‌جويي در هزينه در حد 3، 4 درصد را به زور تحمل مي‌كرديم. اين خيلي كار بزرگي است. حالا بايد چقدر صرفه‌جويي داشته باشيم تا بشود 50 هزار ميليارد تومان تراز عملياتي را پوشاند؟! اين رقم نسبت به كل هزينه، 30 درصد مي‌شود. يعني ما 30 درصد نسبت به هزينه‌ها كسري داريم؛ ضمن اينكه بايد سعي كنيم تمام درآمدها 100 درصد محقق شود. حالا اگر درآمدهاي مالياتي و واگذاري‌ها محقق نشود، باز هم كسري ديگري خواهيم داشت.