پاداش تراکم به جای تراکم فروشی؛ الگوی موفق دولت‏‏‌های محلی برای بازار ساخت‏‏‌وساز چیست؟

فساد در صدور جواز ساختمانی با تراکم‌فروشی، بدون آنکه «خواسته سازنده» سرکوب شود، می‌تواند یک‌بار برای همیشه پایان یابد.

به گزارش دنیای اقتصاد، الگوی آمریکایی در تنظیم بازار جواز ساختمانی، «حق انتقال توسعه» نام دارد که تهدید «محدودیت ارتفاعی ساخت‌وساز» در محله‌هایی از شهر را به «فرصت پاداش تراکم» تبدیل می‌کند.

بازوی پژوهشی مجلس با انجام یک مطالعه، ایده ایجاد یک بازار ثانویه برای صدور جواز ساختمانی را مطرح و آن را یکی از راه‌های تحقق پذیری طرح‌های توسعه شهری عنوان کرده است. این بازار ثانویه مبتنی بر بازنگری طرح‌های بالادست شهری مبتنی بر ایجاد ظرفیت «انتقال حق توسعه» است.

مداخله مدیریت شهری در تخصیص مکان به فعالیت‌های مختلف و تعیین حد و مرز در محدوده‌های شهری، برای برخی اراضی رانت ایجاد کرده و در مقابل برخی از اراضی شهری را با ضرر و زیان مواجه می‌کند. از طرفی سرمایه گذاران ساختمانی به دنبال کسب حداکثر سود، زمین‌هایی را برای سرمایه گذاری انتخاب می‌کنند که از رانت بیشتری برخوردار باشد و مهم‌ترین وجه این رانت نیز، تراکم ساختمانی است. در این شرایط سرمایه گذاران ساختمانی ناخواسته به سمت ساخت‌وساز در اراضی واجد امتیاز تراکم بیشتر سوق داده می‌شوند.

از آنجا که در کنار چارچوب‌های قانونی حقوق مالکیت، طرح‌های شهری بر تک پلاک‌ها تاثیر گذاشته و امتیاز‌ها و محدودیت‌هایی را به آنها تحمیل می‌کند، توزیع عادلانه حقوق مالکانه در این طرح‌ها اهمیت مضاعفی پیدا می‌کند. در تدوین طرح‌های توسعه شهری، در کنار شناسایی محدوده‌هایی که دارای ظرفیت توسعه هستند، پلاک‌ها و محدوده‌هایی نیز به عنوان اراضی و ابنیه ارزشمند شهری شناسایی شده و بر اساس ارزش‌های تاریخی، طبیعی و... محدودیت‌هایی بر آن‌ها اعمال می‌شود.

در واقع طرح‌های شهری امکان ایجاد مرغوبیت برابری برای تمام اراضی و محدوده‌های شهری را ندارند و به همین دلیل نیز برخی محدوده‌های شهری به دلایل مختلف از جمله موانع و ارزش‌های تاریخی، طبیعی و زیست محیطی امکان بهره مندی از بسیاری از امتیاز‌های طرح‌های توسعه شهری را نخواهند داشت.

اما در یک الگوی برنامه ریزی موفق و عادلانه، مدیریت شهری موظف است با به کارگیری ابزار‌ها و تکنیک‌های مختلف، نسبت به برقراری عدالت در زمینه برخورداری از مزایای طرح‌های بالادست، دستیابی به الگوی توسعه شهری مناسب، توسعه، تامین و تنظیم خدمات و زیرساخت‌ها به صورت عادلانه در سطح شهر اقدام کند.

راهکاری که مرکز پژوهش‌های مجلس برای حل و فصل این مساله در طرح‌های توسعه شهری مطرح می‌کند، انتقال حق توسعه است. مطالعه‌ای که با عنوان «بررسی اهمیت و نقش رویکرد انتقال حق توسعه در تحقق پذیری طرح‌های توسعه شهری» توسط این مرکز انجام و به تازگی منتشر شده است نشان می‌دهد، استفاده از ابزار انتقال حق توسعه از حدود یک سده قبل در دنیا تجربه شده است.

اولین تجارب جهانی در استفاده از این ابزار مربوط به سال ۱۹۱۶ و همزمان با اجرای قانون منطقه بندی در نیویورک است. این مفهوم در دهه‌های ۶۰ و ۷۰ میلادی به شکل جامع فرموله شد و کاربرد‌های آن جدی‌تر از گذشته مورد بحث قرار گرفت. اما نوآورانه‌ترین صورت انتقال حق توسعه که مرکز پژوهش‌های مجلس به آن پرداخته است، مدلی مبتنی بر ایجاد یک بازار جواز ساختمانی است؛ بازاری که البته در کنار بستر اصلی واگذاری امتیاز تراکم ساختمانی توسط شهرداری‌ها شکل می‌گیرد. انتقال حق توسعه (TDR) به مالکان زمین در مناطق تعیین شده اجازه می‌دهد تا حقوق خود را برای توسعه زمین، به مناطق دیگری منتقل کنند.

به تعبیر ساده در این مدل، امتیاز ثابتی برای همه قطعات واقع در محدوده شهری به تناسب شرایط زمین از نظر قطعه بندی و... قابل تعریف است، اما با توجه به محدودیت‌هایی که به اقتضای ضوابط طرح‌های توسعه شهری روی برخی پهنه‌ها اعمال می‌شود، این امتیاز‌ها و به تعبیر دقیق‌تر این میزان تراکم مجاز در همه اراضی قابل اعمال نیست؛ بنابراین شرایطی فراهم می‌شود تا مالکان قطعاتی که با محدودیت ارتفاع ساخت روبه رو هستند، بتوانند امتیاز خود را در بازار به متقاضیانی که در نقطه دیگری از شهر، امکان ساخت‌وساز بلندمرتبه را دارند، بفروشند. در واقع انتقال حق توسعه شامل فرآیند انتقال حقوق توسعه استفاده نشده از مناطق فرستنده است.

املاک فرستنده حق توسعه در این مدل، عمدتا املاکی هستند که برای حفظ ارزش‌های تاریخی، طبیعی و اجتماعی نیازمند حفاظت یا اعمال محدودیت در حق توسعه هستند. املاک گیرنده حق توسعه نیز املاکی هستند که بر اساس ظرفیت‌های مکانی، امکان توسعه دارند.

ارزش افزوده ناشی از حق توسعه ایجاد یا سلب شده برای املاک گیرنده یا فرستنده حق توسعه نیز با فرمول مشخصی قابل تعریف خواهد بود؛ اما در نهایت تبادل حق توسعه می‌تواند در یک بازار مبتنی بر عرضه و تقاضا شکل بگیرد. در این مدل به مالکانی که از تخریب بنا بر اثر توسعه محافظت کرده اند، درآمد ناشی از فروش حق توسعه پاداش داده می‌شود.

ابزار انسداد مسیر فساد در شهرداری‌ها

پیاده‌سازی این مدل به ویژه در کلان‌شهر‌ها که با محدودیت اراضی دارای قابلیت توسعه روبه رو هستند، دست کم پنج عایدی دارد که نخستین و شاید برجسته‌ترین آن، تعادل بخشی به حقوق مالکانه و توزیع منطقی منافع و ضرر‌های ناشی از اجرای طرح‌های بالادست توسعه شهری از قبیل طرح‌های جامع و تفصیلی است.

عایدی دوم پیاده‌سازی مدل انتقال حق توسعه در شهرها، فراهم شدن امکان توسعه مناطق کم برخوردار و نیازمند با افزایش درآمد حاصل از اجرای چنین طرحی خواهد بود. در واقع با رونق بازار نقل و انتقال حق توسعه میان مالکان زمین، درآمد حاصل از این نقل و انتقال برای مدیریت شهری می‌تواند به رفع کسری خدمات در مناطق کمتر توسعه یافته شهر‌ها اختصاص پیدا کند.

سومین دستاورد حاصل از اجرای این مدل حق انتقال توسعه را نیز باید در ضابطه‌مند شدن امتیاز تراکم ساختمانی جست وجو کرد. اگر چه طرح‌های تفصیلی ضوابط مشخصی را برای توسعه ساختمانی پیش‌بینی کرده‌اند، اما تجربه بیش از یک دهه از اجرای این طرح دست کم در پایتخت نشان می‌دهد راه‌های بسیاری برای دور زدن این ضوابط وجود دارد و بسیاری از ضوابط این طرح‌ها آن‌طور که باید اجرا نشده است.

بازنگری طرح تفصیلی با رویکرد گنجاندن انتقال حق توسعه عملا بازیگران اصلی بازار تراکم ساختمانی را تغییر می‌دهد و این نقش از شهرداری‌ها به مالکان زمین منتقل می‌شود.

به این ترتیب می‌توان مرتبه بالاتری از ضمانت اجرایی را نیز از این طرح‌ها انتظار داشت. عایدی چهارم انتقال حق توسعه نیز همین از بین رفتن فساد در مدیریت شهری ناشی از شکل گیری یک بازار موجه مبتنی بر عرضه و تقاضا است.

وابستگی شهرداری‌ها به درآمد ناشی از ساخت‌وساز موجب شده این نهاد همواره در مظان این اتهام باشد که نسبت به برخی تخلفات ساختمانی اغماض می‌کند، بلندمرتبه سازی را تسهیل و حتی تشویق می‌کند و راه‌هایی برای دور زدن طرح تفصیلی پیش روی سرمایه گذاران ساختمانی قرار می‌دهد.

اما اگر فضایی برای انتقال امتیاز تراکم در بازار آزاد فراهم شود و شهرداری‌ها صرفا در نقش مجری و ناظر بر اجرای طرح تفصیلی ایفای نقش کنند، عملا مسیر فساد در این حوزه تا حد زیادی مسدود خواهد شد.

در نهایت با ایجاد بستر اجرای حق انتقال توسعه در صدور پروانه ساختمانی، عطش شهرداری‌ها به شهرفروشی و تراکم خواری نیز به تدریج از بین خواهد رفت؛ چرا که این نهاد دیگر در زمره ذی‌نفعان اصلی ساخت‌وساز به شمار نمی‌آید.