چه آیندهای در انتظار جنگ تجاری ترامپ است؟
پس از ابطال مبنای اصلی تعرفههای ترامپ توسط دیوان عالی، دولت با توسل به بند ۱۲۲ قانون تجارت ۱۹۷۴ تلاش کرد بهطور موقت تعرفهای جهانی تا سقف ۱۵ درصد اعمال کند و زمان بخرد تا ابزارهای حقوقی تازهای بیابد. این اقدام با تردیدهای جدی حقوقی، اعتراض متحدان و احتمال چالشهای قضایی روبهروست. همزمان گزینههایی چون بند ۳۰۱ و ۲۳۲ بررسی میشوند. در حالیکه اهداف اقتصادی محقق نشده، هزینهها برای شرکتها و مصرفکنندگان افزایش یافته و جدال بر سر اختیارات تجاری میان کاخ سفید و کنگره تشدید شده است.
فرارو– کیت جانسون، خبرنگار ارشد حوزه ژئواکونومیک و انرژی در نشریه فارن پالیسی
به گزارش فرارو به نقل از نشریه فارن پالیسی، دونالد ترامپ، رئیسجمهور ایالات متحده، در پایان هفته بار دیگر بر سیاست تعرفهای خود اصرار میورزد؛ آن هم در شرایطی که دادگاه عالی ایالات متحده در روز جمعه حکمی نامطلوب علیه مبنای حقوقی این سیاست صادر میکند، حمایت سیاسی داخلی از رویکرد تجاری او به چشم نمیخورد و تاکنون نیز هیچ دستاورد اقتصادی مثبتی از این سیاست حاصل نمیشود.
کاخ سفید در مسیر پرریسک اختیارات بیسابقه
پس از آنکه دیوان عالی اصلیترین اختیاری را که ترامپ برای اعمال تعرفهها به آن تکیه داشت باطل میکند، دولت به بندی از قانون سال ۱۹۷۴ متوسل میشود؛ بندی که پیشتر هرگز مورد استفاده قرار نگرفته بود. هدف از این اقدام آن است که بهطور موقت، مالیاتهای بالاتری که بر دوش کسبوکارها و مصرفکنندگان آمریکایی قرار گرفته است، حفظ شود. این اختیار ظرف پنج ماه منقضی خواهد شد، اما دولت امیدوار است از این بازه زمانی برای خرید فرصت استفاده کند تا در ادامه سال، اختیارات تعرفهای مستحکمتر و گستردهتری را تدارک ببیند و چارچوب حقوقی تازهای برای ادامه مسیر فراهم سازد.
اعمال مجدد و فوری تعرفهها بر پایه اختیاری جدید، مجموعهای از پرسشهای جدی را پیش میکشد. کشورهایی که زیر سایه تهدید تعرفهها با دولت ترامپ به توافقهای تجاری دست یافتند، این وضعیت را چگونه تفسیر خواهند کرد؟ آیا برنامه جایگزین دولت برای حفظ تعرفهها اساساً از منظر حقوقی معتبر است؟ آیا طرحهای بعدی نیز با چالش مشابهی روبهرو خواهند شد؟ آیا این تحولات کنگره را وادار خواهد کرد که کنترل سنتی خود بر سیاست تجاری را بازپس گیرد؟ و چرا سیاستی که نتایج آن معکوس ارزیابی میشود، با چنین شدت و با چنین سطح اندکی از بحث و گفتوگوی عمومی دنبال میشود؟
در گام نخست، کشورهایی که با دولت ترامپ به سازشهای تجاری تن دادهاند، اکنون این پرسش را مطرح میکنند که آیا وارد معاملهای گمراهکننده شدهاند یا نه. طنز تلخ ماجرا آنجاست که برخی متحدان ایالات متحده از جمله بریتانیا ممکن است امروز با موانع صادراتی بالاتری نسبت به یک هفته پیش روبهرو شوند؛ حال آنکه برخی رقبای اقتصادی مانند چین اکنون با موانع کمتری مواجه شوند و از فضایی متفاوت بهره ببرند.
برای نمونه، اتحادیه اروپا در حال مذاکره برای یک آتشبس تجاری با ایالات متحده است؛ توافقی که هنوز به تصویب نرسیده و بر اساس آن، تعرفههای آمریکا بر کالاهای اروپایی در سطح بالای ۱۵ درصد تثبیت میشود، در حالی که اروپا متعهد میشود تعرفههای خود بر صادرات آمریکا را کاهش دهد. اما اکنون معادله تغییر کرده است. با نرخهای تازه اعلامشده از سوی واشنگتن، این احتمال مطرح میشود که اتحادیه اروپا با تعرفههایی حتی فراتر از سطح مورد مذاکره روبهرو شود. بروکسل تأکید میکند که «توافق، توافق است» و خواستار آن میشود که «هیچ افزایشی در تعرفهها» اعمال نشود.
در همین چارچوب، برند لانگه، رئیس تجارت پارلمان اروپا هشدار میدهد که این تغییر ناگهانی در سطوح تعرفهای میتواند بهمنزله نقض توافق اولیه تلقی شود و پیامدهای حقوقی و سیاسی در پی داشته باشد. از سوی دیگر، بریتانیا که گمان میکرد توافقی ویژه با تعرفه ۱۰ درصدی بر صادرات خود تضمین کرده است، اکنون با موانع بالاتری برای ورود کالاهایش به بازار آمریکا مواجه میشود و درباره سرنوشت توافق تجاری خود با دولت ترامپ خواستار شفافیت میشود.
در آسیا نیز وضعیت مشابهی شکل میگیرد. کشورهایی همچون ویتنام، مالزی، ژاپن و کره جنوبی که زیر فشار تهدید عوارض تنبیهی برای دستیابی به توافق با دولت ترامپ شتاب کرده بودند، اکنون تعهدات پذیرفتهشده خود را با دیده تردید مینگرند و در حال بازنگری در محاسباتشان هستند.
بند ۱۲۲؛ آخرین کارت ترامپ در نبرد تعرفهها
پرسش بزرگ دیگر به راهکار جایگزین دولت ترامپ برای حفظ تعرفهها بازمیگردد؛ راهکاری که به بند ۱۲۲ قانون تجارت سال ۱۹۷۴ استناد میکند. دولت بلافاصله پس از صدور حکم دیوان عالی اعلام میکند که تعرفهای جهانی به میزان ۱۰ درصد که بعدها به ۱۵ درصد افزایش مییابد بر تمامی کشورها اعمال خواهد شد. بر اساس بند ۱۲۲، دولت مجاز است تعرفههایی تا سقف ۱۵ درصد را برای مدت پنج ماه اعمال کند؛ اما در صورت تداوم این وضعیت، کنگره باید این تعرفهها را تصویب کند. با این حال، هنوز روشن نیست که آیا دولت میتواند با صدور فرمان اجرایی تازه، این تعرفهها را دوباره تمدید کند یا خیر.
با این حال، پرسش محوری همچنان پابرجاست: آیا این تعرفههای پشتیبان از منظر حقوقی معتبرند یا همانند تعرفههایی که جمعه گذشته ابطال شدند، در نهایت غیرقانونی شناخته خواهند شد؟ تعرفههای مندرج در بند ۱۲۲ صراحتاً برای مقابله با بحران تراز پرداختها طراحی شدهاند. ایالات متحده در دهههای ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰، زمانی که هنوز به نظام استاندارد طلا متکی بود، با چنین بحرانی مواجه بود و برای مهار آن به ابزارهای حمایتی متوسل میشد. اما از آن زمان، دلار به ارز شناور آزاد تبدیل شده است؛ تحولی که از منظر نظری، وقوع بحران تراز پرداختها را ناممکن میسازد. بر همین مبنا، برخی استدلال میکنند که توسل به این بند قانونی در شرایط کنونی فاقد وجاهت است و تعرفههای جدید نیز میتوانند غیرقانونی تلقی شوند.
در همین چارچوب، جینا گوپینات، اقتصاددان ارشد پیشین صندوق بین المللی پول، تصریح میکند که بزرگترین و نقدشوندهترین اقتصاد جهان با بحران تراز پرداختها مواجه نیست و بنابراین استناد به چنین مبنایی را محل تردید میداند. با این حال، این دیدگاه اجماعی نیست. برد ستسر، مقام پیشین وزارت خزانهداری آمریکا و پژوهشگر کنونی شورای روابط خارجی آمریکا ، استدلال میکند که وضعیت حساب جاری ایالات متحده عملاً میتواند شرایط پیشبینیشده در قانون سال ۱۹۷۴ را برآورده سازد و از این منظر، زمینه استناد حقوقی همچنان وجود دارد.
نکته قابل توجه دیگر آن است که دولت ترامپ در لوایح خود نزد دیوان عالی استدلال کرده بود که تعرفههای بند ۱۲۲ در شرایط فعلی قابل اعمال نیستند. همین موضع، دولت را وادار کرد تا برای اعمال تعرفههای گستردهتر بر تمامی کشورها، به استفادهای بیسابقه از اختیارات قانونی دوران ریاستجمهوری کارتر متوسل شود؛ اقدامی که خود بر پیچیدگی حقوقی ماجرا میافزاید.
اگرچه تقریباً قطعی است که تعرفههای جدید با چالشهای قضایی روبهرو خواهند شد، اما در کوتاهمدت احتمالاً یا اثر عملی محدودی خواهند داشت یا فوراً در دستور رسیدگی قرار نخواهند گرفت. اهمیت واقعی این تعرفهها زمانی آشکار میشود که دادگاهها در نهایت درباره حدود اختیارات گسترده جدید قوه مجریه در حوزه تعرفهها موضعگیری کنند و رویکردی تساهلآمیز نسبت به آن اتخاذ کنند یا نه. این تعرفههای تازه در اواخر ژوئیه منقضی میشوند، مگر آنکه کنگره تصمیم بگیرد آنها را تمدید کند.
ترامپ در جستوجوی مسیر تازه برای جنگ تعرفهای
تا آن زمان، دولت ترامپ امیدوار است طرحهای جایگزین بعدی خود را آماده کرده باشد. این طرحها عمدتاً بر استفاده گستردهتر از بند ۳۰۱ قانون تجارت سال ۱۹۷۴ تمرکز دارند؛ ابزاری صریحتر برای اقدامات تلافیجویانه تجاری که دولت پیشتر نیز بارها برای اعمال تعرفه بر چین به دلیل رفتارهای «تبعیضآمیز» به آن متوسل شده است. درباره تعرفههای مبتنی بر بند ۳۰۱، پرسشهای حقوقی کمتری مطرح میشود، اما اجرای آنها به زمان بیشتری نیاز دارد. در همین حال، دفتر نماینده تجاری ایالات متحده با سرعتی فشرده و زیر فشار کاری بالا در حال بررسی و آمادهسازی این گزینههاست.
گزینههای بالقوه دیگر شامل توسل بیشتر به تعرفههای «امنیت ملی» ذیل بند ۲۳۲ قانون گسترش تجارت سال ۱۹۶۲ میشود. وزارت بازرگانی ایالات متحده در حال حاضر نزدیک به دوازده تحقیق را برای اعمال تعرفه با هدف حفاظت از امنیت ملی در بخشهایی همچون چوب و قطعات کامیونهای سنگین در دست بررسی دارد. مسیر دیگر میتواند بهرهگیری تازهای از قانون تعرفه اسموت-هاولی مصوب ۱۹۳۰ باشد؛ گزینهای که بیتردید با چالشهای حقوقی پیچیدهتری روبهرو خواهد شد و منازعات تازهای را در پی خواهد داشت.
در عرصه چالشهای قضایی، موضوع فوری به بازپرداخت رقمی میان ۱۳۰ تا ۱۷۵ میلیارد دلار مربوط میشود؛ مبالغی که دولت ایالات متحده از واردکنندگان دریافت کرده و بعدتر مشخص شده است که بهطور غیرقانونی اخذ شدهاند. در جریان منازعه حقوقی سال گذشته، دولت اعلام کرده بود که این بازپرداختها بهصورت آسان و خودکار انجام خواهند شد. اما پس از آنکه پرونده را در دادگاه عالی ایالات متحده واگذار میکند، موضع خود را تغییر میدهد و اعلام میکند بازپرداختها امکانپذیر نیست، زیرا چنین اقدامی میتواند «یارانه به شرکتها» تلقی شود. هزاران شرکت تاکنون درخواست جبران خسارت ثبت کردهاند. مصرفکنندگانی که به دلیل افزایش بهای واردات، قیمتهای بالاتری پرداخت کردهاند، در هر صورت بازپرداختی دریافت نخواهند کرد؛ با این حال، برخی شرکتهایی که از تیمهای حقوقی قدرتمند برخوردارند ممکن است بتوانند بخشی از وجوه را بازپس گیرند.
اما پرسش کلانتر که توسط قاضی دیوان عالی در نظر موافق خود با رأی روز جمعه مطرح میشود ــ به جایگاه نهادی کنگره بازمیگردد: آیا کنگره پس از نزدیک به یک قرن، نقش تاریخی خود را بهعنوان طراح و داور اصلی سیاست تجاری و تعرفهای ایالات متحده بازپس خواهد گرفت یا خیر؟ تاکنون تنها چند تلاش محتاطانه و ناکام برای بازگرداندن اختیارات تجاری از قوه مجریه در دوره دوم ترامپ صورت گرفته است؛ تلاشهایی که هنوز نتوانستهاند موازنه قدرت در سیاست تجاری آمریکا را بهطور بنیادین تغییر دهند.
پرسش حتی بنیادیتر آن است که آیا تذکر صریح دادگاه عالی و تلاش شتابزده دولت دونالد ترامپ برای یافتن مسیری آزمایشنشده دیگر بهمنظور اعمال مالیات بر واردات، به شکلگیری بحثی سیاسی و فراگیر درباره سودمندی برهمزدن جریانهای تجاری خواهد انجامید یا نه؛ جریانهایی که طی بیش از نیمقرن گذشته به افزایش بیسابقه رفاه اقتصادی در سطح جهانی منتهی شدهاند.
تعرفههای ترامپ به اهداف اعلامی او از جمله کاهش کسری تجاری ایالات متحده یا احیای بخش تولید داخلی دست نمییابند، اما در افزایش هزینهها برای شرکتها و مصرفکنندگان عملکردی ملموس از خود نشان میدهند. این سیاست همزمان اقتصادهای دیگر کشورها را نیز وادار میکند در اینباره بازاندیشی کنند که با چه شرکایی تجارت کنند و زنجیرههای تأمین خود را چگونه بازآرایی کنند.
با توجه به وجود حمایت سیاسی قابلتوجه از تجارت آزادتر در ایالات متحده و فراتر از آن، رأی مهم دیوان عالی و شتابزدگی دولت در واکنش به آن میتواند فرصتی برای بازنگری اساسی در مسیری فراهم آورد که برخی آن را به پلی به ناکجاآباد تشبیه میکنند.
