بخشنامه بودجه ۱۳۹۷، مسیر رفتاری دولت را ترسیم کرد. این بخشنامه در بسیاری از زوایا با بخشنامه سال ۱۳۹۶ مشابهت دارد و فقط در برخی نسبت‌ها بازنگری صورت گرفته است.
برای مثال، ضریب افزایش حقوق کارمندان ۵ درصد افزایش یافته است، در حالی که این رقم برای سال‌جاری ۱۰ درصد بود. علاوه‌بر این خبرها از انقباض درآمدی در بخش غیرنفتی و نفتی حکایت دارد. گفته می‌شود، با توجه به تحولات جهانی، پیش‌بینی شده قیمت نفت پایین‌تر از سال‌جاری باشد. همچنین با توجه به محدودیت نظام سهمیه‌بندی اوپک، افزایش صادرات نیز در مقایسه با سال‌جاری جهشی نخواهد بود.
به گزارش دنیای اقتصاد، در بخش غیرنفتی، با توجه به عملکرد درآمدهای مالیاتی، رقم افزایش یافته کمتر از پیش‌بینی برنامه ششم توسعه است. به‌نظر می‌رسد با توجه به تنگناهای درآمدی در بخش نفتی و غیرنفتی، کلیدی‌ترین متغیر در بودجه ۱۳۹۷ نرخ دلار باشد. تغییر سالانه ۵/ ۳ درصد نرخ ارز یکی از فروض برنامه ششم است.
اما شرایط کنونی، دو دیدگاه را درخصوص این متغیر شکل داده است؛ دیدگاه اول معتقد به واقعی‌سازی نرخ ارز متناسب با شرایط بازار بوده، اما دیدگاه دوم بر تعدیل با شیب ملایم تاکید دارد. گرچه درخصوص نسبت واقعی‌سازی، مذاکرات ادامه دارد، اما به‌نظر می‌رسد تعدیل نرخ ارز در بودجه سال ۱۳۹۷، بیش از رقم ۵/ ۳ درصد مقرر در برنامه ششم صورت می‌گیرد.
اعداد کلیدی اقتصاد 97
با بررسی بخشنامه سال 1397، می‌توان پیش‌بینی‌های دولت از اعداد کلیدی اقتصاد را رمزگشایی کرد. نکته نخست این است که با توجه به محدود بودن نوسانات بهای نفت و کاهش رشد صادرات نفتی، متغیر کلیدی در رشد درآمدهای نفتی، نرخ ارز خواهد بود. بر این اساس، به نظر می‌رسد رشد نرخ ارز در بودجه سال 1397 نسبت به سال‌های قبل، بیشتر خواهد بود، تا شکاف میان نرخ ارز بودجه و قیمت تعادلی آن کاهش یابد.
مطابق بررسی‌ها، میزان رشد افزایش ضریب حقوق کارکنان 5 درصد خواهد بود که نشان می‌دهد در سال آینده نیز دولت هدف‌گذاری کاهش نرخ تورم به سطوح پایین‌تر را در دستور کار قرار داده است. دولت بخشنامه بودجه سال 1397 کل کشور را به همراه جهت‌گیری‌های کلان به دستگاه‌های اجرایی ابلاغ کرد. سازمان برنامه و بودجه این بخشنامه را با 6 پیوست روی پایگاه اطلاع‌رسانی خود قرار داده است.
بر اساس این بخشنامه کلیه دستگاه‌های اجرایی مکلفند در چارچوب خط مشی‌ها و سیاست‌های مندرج در این بخشنامه و ضوابط مالی، دستورالعمل‌های بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد و تنظیم بودجه دستگاه‌های اجرایی ملی، استانی و شرکت‌های دولتی، برنامه سالانه و بودجه پیشنهادی خود را مطابق زمان‌بندی به سازمان برنامه و بودجه کشور ارائه کنند. رویکرد اصلی بودجه سال 1397، «رشد اقتصادی فراگیر، اشتغال‌زا و ضد فقر» معرفی شده است.
زمان تقدیم لایحه به مجلس
سازمان برنامه و بودجه زمان‌بندی تهیه و تنظیم لایحه بودجه سال 1397 را به تصویر کشیده است. بر اساس این برنامه دستگاه‌های اجرایی باید تا تاریخ 15 مهرماه برنامه سالانه پیشنهادی خود را به سازمان برنامه و بودجه ارائه کنند. همچنین تاریخ ارائه بودجه پیشنهادی بر اساس هزینه‌یابی فعالیت دستگاه‌های اجرایی در تاریخ 4 آبان سال جاری خواهد بود. نکته قابل توجه این موضوع است که دولت بر اساس بند «پ» ماده 7 برنامه ششم توسعه موظف است از سال اول اجرای قانون برنامه، سالانه اعتبارات 20 درصد دستگاه‌های اجرایی مندرج در قوانین بودجه سنواتی را به‌صورت بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد تنظیم کند.
با توجه به این بند باید 40 درصد از دستگاه‌های اجرایی، عملکرد خود را به شکل کمی و قیمت تمام‌شده به سازمان برنامه و بودجه ارائه کنند. سازمان برنامه و بودجه در پیوست شماره (6) نام دستگاه‌های اجرایی مشمول این بند را منتشر کرده است.
در این جدول، نام نهادهایی نظیر وزارت نیرو، پژوهشگاه نیرو، سازمان انرژی اتمی، سازمان هواشناسی، ثبت احوال، نیروی انتظامی، وزارت دفاع، گمرک، وزارت جهاد، وزارت علوم، صدا و سیما و برخی دانشگاه‌های دولتی مشاهده می‌شود. بنابراین با توجه به تاریخ اعلام‌شده، 40 درصد دستگاه‌های اجرایی باید هزینه‌های خود را به شکل کمی در فاصله زمانی کوتاه به سازمان برنامه و بودجه اعلام کنند، تا منابع لازم بر اساس عملکرد دستگاه‌ها تخصیص یابد. اما به‌نظر نمی‌رسد کم کردن هزینه‌های این دستگاه‌ها در این زمان محدود، با دشواری‌هایی روبه‌رو شود.
بر اساس این زمان‌بندی مقرر شده تا تاریخ 22 آبان سال جاری «گزارش مبانی بودجه کل کشور» تکمیل شود و پس از آن این گزارش برای بررسی به شورای اقتصاد و هیات وزیران فرستاده شود. قرار است کلیات لایحه بودجه در تاریخ 6 آذر ماه در هیات‌وزیران بررسی و تصویب شود.
در نهایت در بخش برنامه زمان‌بندی تهیه و تنظیم لایحه بودجه مقرر شد که بودجه در تاریخ 12 آذر سال 1396 (2 ماه و 2 روز دیگر) به مجلس تقدیم شود. همچنین لایحه بودجه سال 1396 در تاریخ 14 آذر سال 1395 از سوی رئیس‌جمهوری به مجلس تقدیم شد، بنابراین در صورتی که مطابق با زمان‌بندی امسال لایحه بودجه به مجلس ارائه شود، نسبت به سال قبل، یک روز و یک هفته جلوتر خواهد بود.
عبور از سقف‌گذاری در تخصیص اعتبار
در پیوست 2، این بخشنامه ضوابط مالی ناظر بر تنظیم بودجه سال 1397 منتشر شده است. این ضوابط در حقیقت چارچوب اقتصاد کلان را تشکیل می‌دهد. تا سال 1395، میزان امور بودجه به 4 و فصول بودجه به 22 فصل می‌رسید که پس از آن میزان امور به 10 و فصول بودجه به 49 فصل افزایش یافته است. در بودجه تقسیمات اساسی عملیات دولت از کل به جزء شامل «امور»، «فصل»، «برنامه»، «طرح» یا «فعالیت» است.
امور مجموع چند فصل از وظایف عمومی دولت است و فصول نیز تقسیم‌بندی اصلی از فعالیت‌های سازمان‌یافته دولت است که خدمات مشخصی را به جامعه عرضه می‌کند. نکته قابل توجه این موضوع است که سقف‌گذاری برای فصول در بودجه 1397 حذف شده است، این در حالی است که در بودجه 1396، این سقف‌گذاری صورت می‌گرفته است.
این موضوع باعث می‌شود که قدرت چانه‌زنی نهادها برای دریافت اعتبار بیشتر از طریق بودجه افزایش یابد. در نتیجه فشار برای رشد هزینه‌ها رشد کند و در شرایطی که پیش‌بینی از درآمدها محقق نشود، شکاف کسری بودجه بیشتر خواهد بود.
سقف اعتبارات هزینه‌ای بودجه عمومی دولت در سال‌های اجرای قانون برنامه در یک جدول در ماده 7 برنامه ششم توسعه مشخص شده است. در این جدول میزان هدف‌گذاری درآمدهای مالیاتی، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای که بخش عمده‌ای از آن منابع حاصل از صادرات نفت است، مصارف و اعتبارات عمرانی مشخص شده است. به‌عنوان مثال مقرر شده که در سال 1396، میزان درآمدهای مالیاتی به حدود 160 هزار میلیارد تومان برسد.
رشد متوسط درآمدهای مالیاتی معادل 25 درصد در نظر گرفته شده است که به نظر می‌رسد با توجه به کاهش تحقق درآمدهای مالیاتی در سال جاری، کمی خوش‌بینانه به نظر می‌رسد. بنابر این حصول درآمدهای غیرنفتی دولت با چالش روبه‌رو خواهد شد.
از سوی دیگر میزان درآمدهای حاصل از صادرات نفت، در سال 1397، حدود 107 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که رشد متوسط این جزء نیز در برنامه بودجه معادل 2/ 12 درصد بوده است. از سوی دیگر، میزان هزینه‌های جاری در سال 1397 معادل 290 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است.
رشد 5 درصدی ضریب حقوق کارمندان
در بخش بودجه هزینه‌ای ضوابط مالی ناظر بر تهیه و تنظیم بودجه سال 1397، افزایش رشد ضریب حقوق را 5 درصد اعلام کرده‌اند. این در حالی است که در سال 1396 این رقم معادل 10 درصد پیش‌بینی شده بود. این افزایش 5 درصدی از محل صرفه جویی و اجرای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد به‌عنوان سایر پرداخت‌ها پیش‌بینی می‌شود.
البته در این بخشنامه اشاره شد که مبلغ قطعی ضریب به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. البته این رقم به ضریب حقوقی اضافه خواهد شد که بر اساس امتیازات به‌دست آمده برای هر فرد حقوق بگیر متفاوت است. این ضریب حقوقی با توجه به نرخ تورم توسط دولت اعلام می‌شود. این ضریب در امتیازات کارکنان ضرب شده و مبلغ دریافتی برای هر فرد محاسبه می‌شود.
در این بخشنامه مبلغ پاداش پایان سال (عیدی) در بودجه سال 1397 معادل 932 هزار تومان پیش‌بینی شده است، این در حالی است که رقم عیدی در بودجه سال 1396 معادل 847 هزار تومان بوده است، بنابراین در صورت تصویب این میزان عیدی در هیات وزیران؛ رشد عیدی کارکنان معادل 10 درصد خواهد بود. دیگر تغییر مهم در این بخش، در سال 1396، اعتبارات ماموریت‌های خارجی را حداکثر معادل پیش‌بینی عملکرد اعتبار سال 1395، پیش‌بینی کردند، این در حالی است که در سال 1397، اعتبارات ماموریت داخلی نیز به این موضوع اضافه شده است.
هدف‌گذاری برای ارز بودجه در سال 1397
علاوه بر شکل کلی بودجه و ضوابط مالی و چارچوب‌های موجود در آن، می‌توان پیش‌بینی‌هایی از قیمت نفت بودجه ارائه کرد. بر اساس پیش‌بینی‌ها متوسط رشد درآمدهای نفتی، در برنامه ششم توسعه در هر سال 12 درصد در نظر گرفته شده است. این افزایش درآمدها، به سه عامل بهای نفت در بازار جهانی، صادرات نفت و قیمت ارز وابسته است.
گزارش‌ها حاکی از آن است که قیمت معیار نفت در بودجه سال 1397 بر اساس عملکرد سال جاری بوده است، آمارها نشان می‌دهد که میانگین بهای نفت در بودجه کمتر از 50 دلار بوده است.این در حالی است که معیار محاسبه‌های قیمت نفت، در برنامه ششم توسعه بالای 55 دلار در نظر گرفته شده است. علاوه بر این به نظر می‌رسد که میزان صادرات نفتی ایران با توجه به میزان اضافه عرضه اوپک و توافقات صورت گرفته محدود شود.
این موضوع باعث خواهد شد که ایران نیز ملاحظاتی درخصوص صادرات نفت خود در سال‌های آینده داشته باشد. با توجه به محدود بودن تغییرات در بهای جهانی قیمت نفت و صادرات نفتی و همچنین محدود بودن رشد درآمدهای غیرنفتی، تنها عاملی که می‌تواند پیش‌بینی درآمدها را محقق کند، تغییر نرخ ارز در بودجه است. مطابق گزارش ها، مقرر شده است که نرخ ارز در هر سال نسبت به سال قبل 5/ 3 درصد رشد کند.
با توجه به نرخ 3 هزار و 300 تومانی برای ارز بودجه سال 1396، نرخ ارز در بودجه سال 1397 معادل 3 هزار و 415 تومان خواهد بود. اما گزارش‌ها حاکی از این است که نرخ پیشنهادی در بودجه سال 1397 بیشتر از این مقدار خواهد بود. بر این اساس پیش‌بینی می‌شود این رقم حدود 3 هزار و 500 تومان تعیین شود.
افزایش نرخ ارز در بودجه، یک حرکت رو به جلو برای واقعی کردن نرخ ارز در بازار ارز خواهد بود. در سال‌های گذشته، حرکت صعودی نرخ ارز در بازار آزاد و افزایش تدریجی نرخ ارز در بودجه باعث شده) که شکاف نرخ ارز و بهای تعادلی آن افزایش یابد. این شکاف در شرایط کنونی به حدود 600 تومان افزایش یافته است. این در حالی است که مجموعه دولت و بانک مرکزی قصد دارد که در فاصله زمانی کوتاه، مقدمات یکسان‌سازی ارزی را فراهم کند.
کاهش شکاف نرخ ارز بودجه با نرخ تعادلی بازار می‌تواند یک گام رو به جلو برای یکسان‌سازی ارزی محسوب شود.
دولت در این بخشنامه به صراحت جهت‌گیری خاصی درخصوص رقم نرخ تورم در سال 1397 مشخص نکرده است. اما با توجه به افزایش 5 درصدی برای رشد ضریب حقوق کارکنان، می‌توان پیش‌بینی کرد که هدف‌گذاری دولت، کاهش نرخ تورم به این محدوده است.
این پیش‌بینی با توجه به افزایش نرخ 10 درصدی ضریب حقوق در سال 1396، محتمل به نظر می‌رسد، به همین دلیل مطابق پیش‌بینی‌ها نرخ تورم تا پایان سال جاری نیز در محدوده 10 تا 11 درصد باقی خواهد ماند.
البته کاهش نرخ تورم به سطح 5 درصد در یک سال، بسیار دشوار است، اما به نظر می‌رسد که تاکید دولت تداوم تورم تک رقمی در سطح تک رقمی برای سال 1397 باشد.
جهت‌گیری‌های اقتصاد کلان
دولت در این بخشنامه رسالت بودجه دولت را در سال ١٣٩٧ حفظ ثبات اقتصادی کشور، کاهش فقر، کمک به ادامه روند رو به رشد تولید ملی، ایجاد اشتغال پایدار با استفاده گسترده از ظرفیت‌های بخش خصوصی و تعاونی، فعال کردن ظرفیت‌های بلا استفاده اقتصاد کشور، تمرکز در حوزه‌های پیشران رشد اقتصادی شامل (بخش حمل و نقل و ترانزیت کالا و انرژی، بخش معادن و صنایع معدنی، پتروشیمی و صنایع وابسته به نفت، مسکن به ویژه در بافت‌های ناکارآمد شهری (حاشیه شهرها و بافت‌های فرسوده)، بخش گردشگری و صنایع و خدمات دانش بنیان)، استفاده از فضای مثبت شرایط پسابرجام و به‌کارگیری دیپلماسی اقتصادی در فضای بین‌المللی کشور عنوان کرده است.
توسعه بیشتر مشارکت بخش خصوصی و تعاونی در اقتصاد از طریق کاهش هزینه تامین سرمایه، اجرای صحیح قانون نحوه اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، رقابت پذیر کردن اقتصاد و کاهش مداخله دولت در اقتصاد، محدود کردن حضور بنگاه‌های وابسته به نهادهای عمومی غیردولتی تنها در حوزه‌ها و فعالیت‌هایی که بخش خصوصی و تعاونی تمایلی به ورود ندارند، استفاده مناسب از منابع صندوق توسعه ملی در جهت تشویق سرمایه‌گذاری‌های بخش خصوصی و تعاونی، حمایت از تولید داخلی به‌ویژه از طریق مبارزه سازمان یافته با قاچاق کالا و ارز از اولویت دولت است.
کمک به ایجاد اشتغال و اهتمام به کاهش عدم تعادل بازار کار از اهداف محوری بودجه در سال ١٣٩٧ خواهد بود که از طریق حمایت از سرمایه‌گذاری بخش خصوصی و تعاونی در مناطق دارای نرخ بیکاری بالا به ویژه مناطق محروم و مرزی، حمایت از ارتقای سطح مهارت‌های کاربردی جوانان به ویژه فارغ‌التحصیلان آموزش عالی، هدفمند کردن اعتبارات کلیه دستگاه‌های اجرایی به ویژه دستگاه‌های متولی اشتغال و آموزش با توجه به میزان اشتغال‌پذیری فارغ‌التحصیلان و کیفیت آموزش، اصلاح روش پرداخت یارانه نقدی و هدایت منابع برای حمایت از اشتغال، تولید و کاهش شدت انرژی پیگیری خواهد شد.
همچنین با هدف بهبود نظام تامین اجتماعی و افزایش سطح کمی و کیفی خدمات حمایتی دولت، باز تعریف ماموریت نهادهای حمایتی، تعیین حوزه فعالیت و حوزه جغرافیایی تحت پوشش و تجمیع اطلاعات اقشار نیازمند و آسیب پذیر در دستور کار دولت خواهد بود. اقدامات مذکور در کنار ادامه افزایش پرداخت یارانه نقدی به خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد امام خمینی (ره) و بهزیستی و برنامه‌های دولت برای توانمند‌سازی روستاییان، اصلاح ساختار سهام عدالت و کاهش عدم تعادل‌های منطقه‌ای بیانگر عزم دولت برای ارتقای سطح رفاه خانوارهای با درآمد پایین و کاهش فقر در بودجه سال ١٣٩٧ است.