فرارو-حمید قهوه چیان*؛ برای ارزیابی کارنامه حقوقی هر دولتی، تدقیق در عملکرد «سیاسی»، «اداری» و «مالی» آن، ضروری به نظر می‌رسد و در این میان عملکرد مالی از جمله مواردی است که کمتر مورد تحلیل علمی قرار گرفته و همواره سایه پوپولیسم و عوام فریبی بر آن سنگینی می کند، از این رو ضروری به نظر می رسد به این بخش توجه مضاعف گردد.
ضرورت بحث آنجاست که هر اقدامی از سوی دولت ها دارای بار مالی بوده و عدم توفیق در تامین منابع درآمدی و توزیع متناسب، موجب ناکارآمدی شده و بر همین اساس، هر دولتِ موفقی نیازمند ارایه یک نظام مالیه عمومی منطقی، شفاف و کارآمد می باشد. معیارهای مختلفی نشان دهنده آن است که با وجود نواقص متعدد در نظام مالی و محاسباتی موجود، می توان به عملکرد حسن روحانی در برقراری انضباط مالی نمره قبولی داد.
تحلیل عملکرد مالی و اقتصادی دولت
از جمله مواردی که عموما در تحلیل کارنامه مالی دولت ها مورد توجه قرار نمی گیرد تفاوت بین عملکرد دولت در "مالیه عمومی" و "اقتصاد بخش عمومی" است. چنانچه گفتیم مالیه عمومی روابط مالی و محاسباتی دولت را در بر می گیرد و این در حالی است که عملکرد دولت در "اقتصاد بخش عمومی" سنجش اندازه دولت در بخش های مهم اقتصادی و تحلیل رابطه دولت در نظام های پولی، بیمه و بورس می باشد. این یادداشت تنها عملکرد مالی دولت را تحلیل نموده و ارزیابی عملکرد دولت یازدهم در زمینه اقتصاد بخش عمومی موضوع یادداشت دیگری می تواند باشد. علت چنین تفکیکی آن است که به صورت معمول در تحلیل عملکرد دولت تنها به عملکرد اقتصادی دولت توجه می شود و عملکرد مالی دولت معمولا مورد بررسی قرار نمی گیرد.
نظام حقوقی حاکم بر مالیه عمومی ایران
نظام حقوقی حاکم بر روابط مالی و محاسباتی در ایران ساختاری قدیمی و قوانینی متعدد داشته و دربردارنده دو سند قانونی مهم یعنی قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351 و قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 است که به تهیه و تنظیم، اجرا و نظارت بر اسناد مالی دولت می پردازند اما با این وجود، هر دو قانون یادشده دارای مشکلات مشابهی هستند؛ چنانچه هر دو قانون با قوانین موخر خود (قوانینی که بعد از آنها تصویب شده اند) نسخ یا تخصیص شده اند و از سوی دیگر اینکه قوانین یادشده با تحولات سیاسی و اداری کشور منطبق نگردیدند.
علاوه بر موارد یادشده، قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380، قانون الحاق موادي به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (1) مصوب 1384 و قانون وصول برخي از درآمدهاي دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب 1373 قواعدی در خصوص هزینه ها، درآمدهای دولت و در مواردی ضوابط محاسباتی را در بر می گیرد که قبل از روی کار آمدن دولت یازدهم حکفرما بود. قوانین بودجه سنواتی و قوانین پنجساله توسعه نیز که حاوی احکام زمانمند و موقتی می باشند را باید به موارد مذکور افزود.
وظیفه برقراری انضباط مالی در کشور
چه کسی مسئولیت برقراری انضباط مالی در کشور را برعهده دارد؟ اگرچه در نگاه اول قوه مجریه با عنایت به وزارتخانه ها، سازمان ها و شرکت های متعدد، نقش پررنگی در برقراری انضباط مالی در کشور دارد، اما نمی توان نقش نظارتی مجلس شورای اسلامی و دیوان محاسبات کشور و از سوی دیگر قوه قضاییه در رسیدگی به مصوبات دولت (دیوان عدالت اداری) و نظارت بر حسن اجرای قوانین مالی و محاسباتی (سازمان بازرسی کشور) را نادیده گرفت. پیگیری عمومی برای ایجاد انضباط مالی به عنوان یک مطالبه عمومی و سیاسی می تواند نقش مهمی در برقراری آن داشته باشد. بر این اساس توجه مطبوعات، جامعه مدنی و احزاب می تواند باعث افزایش حساسیت نهادهای مجری و ناظر به این بخش کند. برقراری انضباط مالی در یک زنجیره تقنینی، اجرایی و نظارتی تکمیل می شود و هرگاه بخشی از این روند مختل و ناکارامد گردد، انضباط مالی در کشور از بین خواهد رفت. بر این اساس در صورت وجود آشفتگی های مالی یا برقراری انضباط مالی نباید قوه مجریه را تنها بازیگر این حوزه دانست.
نقش برجسته سازمان برنامه و بودجه کشور به عنوان گلوگاه مالی دولت و استقلال آن که علاوه بر نظارت بر بودجه عمرانی با سازوکارهایی چون یکدست کردن لایحه بودجه، تخصیص و موافقت نامه های بودجه جلوه می نماید تاثیر بسزایی در برقراری انضباط مالی دارد. این سازمان که در سال 1386 توسط محمود احمدی نژاد منحل شده بود مجددا در دولت حسن روحانی احیا شد.
بسترسازی در وضع قوانین مالی و محاسباتی
امید به حل بی نظمی های مالی در کشور از جمله مهم ترین دلایل روی آوردن مردم به کاندیدای تحول خواهی بود که در سال 1392 با تکیه بر هویت حقوقی خویش وارد عرصه انتخابات ریاست جمهوری شده و پس از راهیابی به پاستور، لوایح مهمی را در خصوص روابط مالی و محاسباتی دولت به مجلس شورای اسلامی ارسال کرد که مهم ترین آنها بدون در نظر گرفتن لوایح مربوط به قوانین سنواتی بودجه عبارت بودند از لایحه "الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت" که در تاریخ 18/5/1393 به مجلس شورای اسلامی ارسال و در تاریخ 4/12/1393 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، لايحه "رفع موانع توليد رقابت پذير و ارتقای نظام مالي كشور" که در تاریخ 19/5/1393 به مجلس شورای اسلامی ارسال و در تاریخ 1/2/1394 تصویب شد، لايحه "تنظيم برخي از احكام برنامه هاي توسعه كشور" که در تاریخ 4/8/1394 به مجلس شورای اسلامی ارسال و تاکنون به تصویب نهایی مجلس شورای اسلامی نرسیده و لايحه "احكام مورد نياز اجراي برنامه ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران" که در تاریخ 26/10/1394 به مجلس شورای اسلامی ارسال و تاکنون تعیین تکلیف نشده و تصویب این لایحه بدون ایجاد تغییرات اساسی در آن، بعید به نظر می رسد.
هر کدام از لوایح یادشده تضمین کننده بخش مهمی از عملکرد مالی و محاسباتی دولت بوده و از میان موارد فوق، قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) و قانون رفع موانع توليد رقابت پذير و ارتقای نظام مالي كشور ضوابط متعددی ایجاد نموده که هم اینک از مهم ترین قوانین قابل استناد در روابط مالی و محاسباتی دولت می باشند. علاوه بر پیشنهاد لوایح یادشده که نشانگر اولویت های این دولت در ایجاد انضباط امور مالی و جلوگیری از حیف و میل منابع عمومی است، هیات وزیران مصوبات متعددی در خصوص تنظیم امور مالی به تصویب رسانده که برای مثال می توان به تصویب (30) مورد آیین نامه اجرایی در خصوص قانون رفع موانع توليد رقابت پذير و ارتقای نظام مالي كشور اشاره کرد.
اقدمات پیش روی دولت یازدهم
دولت حسن روحانی به اقدامات اشاره شده در فوق بسنده ننمود و پس از مطالعات و پژوهش های تخصصی صورت گرفته در قوه مجریه، اخیرا دو لایحه مهم در امور مالی و محاسباتی جهت تصمیم گیری هیات وزیران ارسال شده است.
پیش نویس لایحه "محاسبات عمومی کشور" برای جایگزینی قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366 و پیش نویس لایحه "برنامه و بودجه کشور" که در صورت تصویب، جایگزین قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351 خواهد شد، از اقدامات ارزشمند این دولت در بسترسازی و اصلاح روابط مالی و محاسباتی دولت به شمار می رود. لازم به ذکر است که تصویب این دو لایحه به دلیل گستردگی و تعدد مواد آن، پس از طی مدت قابل توجه به سرانجام خواهد رسید و امید است که در این مدت، مفاد مترقی آن استحاله نشده و "نگاه بخشی" جایگرین "نگاه ملی" نگردد.
یکی از مهم ترین نکات مشترک در پیش نویس لوایح یادشده، ایجاد وحدت نظام مالی از طریق کاهش محدوده استثنائات مالی و محاسباتی است که یکی از مهم ترین علل ایجاد آشفتگی های ساختاری مالی و محاسباتی به شمار می آید و به نظر می رسد ساماندهی این موضوع، قدمی شجاعانه در حفاظت از بیت المال باشد. از آنجایی که این دو لایحه در خصوص روابط مالی محاسباتی دولت به شمار می آیند، می توان این دو لایحه را در قالب یک قانون واحد ادغام و بررسی کرد که تصمیم‌گیری در خصوص آن نیازمند بررسی و عزم جدی و اراده سیاسی می باشد. ادغام و یکی کردن قوانین عام مالی و محاسباتی در ایران از پراکندگی و تورم نظام حقوقی مالیه عمومی خواهد کاست و تعارضات قانونی را به حداقل خواهد رساند. لازم به ذکر است تفکیک دو قانون برنامه و بودجه کشور و قانون محاسبات عمومی کشور با وجود اشتراکات موضوعی، فاقد دلیل موجه می باشد و تنها دستاورد آن تنوع عناوین قانونی است!
تفریغ بودجه
مطابق اصل پنجاه و پنجم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، دیوان محاسبات کشور، حساب‌ها، اسناد و مدارك مربوطه را مطابق قانون جمع آوري و گزارش تفريغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شوراي اسلامي تسليم مي‌کند که اين گزارش بايد در دسترس عموم گذاشته شود. بر این اساس می توان گفت تفریغ بودجه بیانگر انحراف از بودجه و پایبندی دولت به احکام قوانین بودجه سنواتی است و میزان انحراف بالا در گزارش یادشده باعث به هم خوردن برنامه ریزی های اقتصادی، بسط فساد سیستماتیک و گسترده در دخل و خرج دولت و حیف و میل اموال و منابع عمومی کشور می‌شود.
مطابق گزارش رسمی دیوان محاسبات کشور از تفریغ بودجه در سال 1393 (که تنها بودجه تفریغ شده در دوران دولت حسن روحانی است) تنها (13) درصد از احکام قانونی مربوط به بودجه یا به طور کامل رعایت نشده و یا به صورت ناقص رعایت شده است. این در حالی است که مطابق تفریغ بودجه سال 1388، این رقم به (62) درصد و در سال 1390 به (56) درصد رسیده بود. این موضوع نشانگر پایبندی دولت یازدهم در اجرای قوانین مالی و محاسباتی می باشد.
تقدیم به موقع بودجه های سنواتی
مطابق ماده (۲۱۶) قانون آیين‌نامه داخلي مجلس شوراي اسلامي دولت موظف است لايحه بودجه سالانه كل كشور را حداكثر تا پانزدهم آذرماه هر سال به مجلس تسليم نمايد. کارنامه دولت نهم و دهم نشان دهنده تاخیر غیرقابل قبول در انجام این تکلیف قانونی بوده چنانچه به گزارش رسانه ها، لایحه بودجه سال 1386 در اول بهمن ماه سال قبل، لایحه بودجه سال 1388 در هشتم بهمن ماه سال قبل، لایحه بودجه سال 1389 در چهارم بهمن ماه سال قبل، لایحه بودجه سال 1390 در اول اسفند ماه سال قبل و لایحه بودجه سال 1391 در دوزادهم بهمن ماه سال قبل تقدیم مجلس اسلامی شده و از این رو می توان گفت که در دولت محمود احمدی نژاد، تاخیر در تقدیم به موقع بودجه های سنواتی تبدیل به رویه نامبارکی شده بود.
اما دولت حسن روحانی در تقدیم لوایح بودجه به مجلس شورای اسلامی جهت تصویب قوانین بودجه سالانه کل کشور کارنامه قابل قبولی را از خود ارایه کرده است. بر این اساس، اولین بودجه دولت حسن روحانی یعنی لایحه بودجه سال 1393 در 17 آذرماه سال قبل و لایحه بودجه سال 1394 در 16 آذرماه سال قبل تقدیم مجلس شورای اسلامی شد و تنها اما لایحه بودجه سال 1395 به دلیل مشخص نشدن تکلیف برجام و به رغم آماده شدن مقدمات بودجه در موعد مقرر به مجلس شورای اسلامی تقدیم نشده و در 27 دی ماه 1394 به مجلس شورای اسلامی تقدیم گردید.
*دانشجوی دکترای حقوق عمومی