راز کارمندی مادام‌العمر در دولت

بحران صندوق‌های بازنشستگی یکی از چالش‌های جدی اقتصادی ایران در سال‌های اخیر است. وابستگی این صندوق‌ها به بودجه دولت و کاهش نسبت پشتیبانی میان بیمه‌پردازان و مستمری‌بگیران، فشار مالی زیادی بر دولت وارد کرده است.

به گزارش دنیای اقتصاد، تغییرات جمعیتی، افزایش امید به زندگی، مدیریت ناکارآمد منابع صندوق‌ها و در نهایت نابسامانی اقتصاد کلان و وجود تحریم‌ها از جمله ریشه‌های اساسی شکل‌گیری بحران‌های مربوط به صندوق‌های بازنشستگی است. در چنین شرایطی با اصلاح ساختار‌های مدیریتی، توانمندسازی اقتصادی و اصلاح سیاست‌های کلان کشور می‌توان در مسیر اصلاحات ساختاری صندوق‌ها و جلوگیری از بروز بحران‌های بیشتر قدم برداشت. تجربه‌های موفق در کشور‌هایی مانند آرژانتین و چین نشان می‌دهد که می‌توان با اصلاحات مناسب بحران‌ها را مدیریت کرد، اما در ایران نیاز به اعتمادسازی اجتماعی و اجرای سیاست‌های اصلاحی اقتصادی بیشتر از همیشه احساس می‌شود. وحید محمودی، استاد اقتصاد دانشگاه تهران، با حضور در برنامه پادکست «رصدخانه اقتصاد» ابعاد مختلف بحران‌های صندوق بازنشستگی را بررسی کرد.

در سال‌های گذشته وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه دولت به یکی از چالش‌های مهم اقتصاد ایران تبدیل شده است. ریشه‌های کاهش نسبت پشتیبانی منابع و به تبع آن وابستگی صندوق‌ها به بودجه دولت در ایران چیست؟

صندوق‌های بازنشستگی در طول دوره کاری ۳۰ساله یک کارمند یا کارگر، که در این مدت حق بیمه می‌پردازد، باید به گونه‌ای مدیریت شوند که منابع دریافتی را طوری سرمایه‌گذاری و مدیریت کنند که در زمان بازنشستگی بتوانند حقوقی پرداخت کنند که حداقل معیشت آنها را حفظ کند و سطح زندگی‌شان کاهش نیابد. این موضوع وابسته به نحوه مدیریت مصارف و منابع صندوق‌هاست. با توجه به سهم و نقش دولت در مدیریت و نظارت بر صندوق‌ها و همچنین پرداخت ۳درصد از حق بیمه که دولت باید به صندوق‌ها کمک کند، این امر از اهمیت زیادی برخوردار است. به طور طبیعی، اولین نکته‌ای که در تحلیل شرایط کنونی باید به آن توجه کنیم، تغییرات هرم جمعیتی است.

هرم جمعیتی کشور به سمت میانسالی و پیری در حال حرکت است و نرخ رشد جمعیت و آمار باروری در سه دهه اخیر روند کاهشی داشته است که به کاهش نیروی انسانی جوان و فعال در سن کار منجر شده است؛ به طوری که در سال ۱۴۱۵، حدود ۵میلیون نفر بیشتر از حد معمول بازنشسته خواهند شد و به‌سرعت به آستانه زمان بسته شدن پنجره جمعیتی کشور نزدیک خواهیم شد. نکته دوم، افزایش میانگین امید به زندگی است که در سال ۱۳۵۴ حدود ۵۸سال بود و اکنون به ۷۵سال رسیده است. طبیعی است که فرد بازنشسته برای سال‌های بیشتری نیاز به دریافت مستمری خواهد داشت و بنابراین منابع بیشتری لازم است تا از این افراد حمایت شود. در بحث ورودی‌ها و خروجی‌ها، باید دید که صندوق‌های بازنشستگی چه تعداد ورودی جدید خواهند داشت؛ این ورودی‌ها بیمه می‌پردازند، و خروجی‌ها نیز مستمری‌بگیران هستند.

با توجه به دو نکته قبلی، مخرج کسر (نسبت بیمه‌پردازان به مستمری‌بگیران) به‌شدت افزایش پیدا کرده است. به عبارت دیگر، نسبت پشتیبانی در صندوق‌ها، یعنی تعداد افرادی که حق بیمه می‌پردازند به تعداد کسانی که مستمری دریافت می‌کنند، باید حداقل ۵ باشد؛ در غیر این صورت، بحران محسوب می‌شود. در سال ۱۳۵۶، مثلا در صندوق بازنشستگی سازمان تامین اجتماعی، این نسبت ۲۵ بوده است؛ یعنی ۲۵نفر حق بیمه می‌پرداختند و یک نفر مستمری می‌گرفت، که نشان‌دهنده تعادل منطقی بین ورودی و خروجی و شرایط مطلوب منابع صندوق‌ها بود.

اما این روند به دلایل مختلفی که می‌توان به آنها پرداخت، به‌شدت نزولی شد؛ به طوری که اکنون نسبت پشتیبانی تامین اجتماعی به کمتر از ۴ رسیده است و در سایر صندوق‌ها مثل صندوق بازنشستگی کشوری و فولاد، این نسبت حتی به کمتر از نیم هم کاهش یافته است. به این معنا که حتی یک نفر حق بیمه نمی‌پردازد تا یک نفر بتواند مستمری دریافت کند. به همین دلیل، سال‌هاست که این وابستگی به وجود آمده و صندوق‌ها نمی‌توانند منابع مورد نیاز خود را تامین کنند و بنابراین به دولت متکی شده‌اند. عملا بازنشستگان صندوق‌های بازنشستگی مجددا به کارمندان دولت تبدیل شده‌اند. به عنوان مثال، در سال ۱۴۰۲، دولت حدود ۴۲۰هزار میلیارد تومان برای این منظور اختصاص داده است و پیش‌بینی می‌شود که این رقم در بودجه ۱۴۰۴ به بالای ۴۸۰هزار میلیارد تومان برسد. این رقم با توجه به حجم بودجه عمومی کشور بسیار قابل‌توجه است و بخش عمده‌ای از بودجه عمومی را مصرف می‌کند که خود چالشی بزرگ است، به‌ویژه با توجه به ناترازی شدید بودجه‌ای که کشور با آن مواجه است.

در بسیاری از کشور‌های دنیا مساله افزایش امید به زندگی و کاهش نرخ باروری به چالش‌هایی برای صندوق‌های بازنشستگی تبدیل شده است. با این حال این مسائل عموما منجر به ورشکستگی و وابستگی صندوق‌ها به دولت نشده‌اند؛ بنابراین این پرسش وجود دارد که ریشه‌های مالی بحران صندوق‌های بازنشستگی در ایران چیست؟

در زمینه مسائل مالی صندوق‌ها می‌توان گفت در سال‌های گذشته منابع عظیمی در اختیار صندوق‌ها بوده است و همچنان به لحاظ دارایی‌های مالی، این صندوق‌ها منابع عظیمی دارند. به عنوان مثال، شرکت شستا، بزرگ‌ترین هلدینگ متعلق به تامین اجتماعی، همچنان در اختیار این صندوق است.

اگرچه برخی پروژه‌ها در ایران دارای بازدهی بسیار بالایی هستند (مثلا بیش از ۲۰ تا ۳۰درصد)، اما به دلیل نبود پیش‌بینی‌پذیری و اطمینان در محیط سرمایه‌گذاری، سرمایه‌گذاران تمایلی به ورود به این پروژه‌ها ندارند. به عبارت دیگر، اگرچه این پروژه‌ها در تئوری بصرفه و منطقی به نظر می‌رسند، اما به دلیل شرایط نامطمئن و محدودیت‌های موجود در اقتصاد ایران، سرمایه‌گذاری به‌صورت عملی در آنها صورت نمی‌گیرد. اگر این سرمایه‌ها وارد کشور شوند و پروژه‌ها تامین مالی شوند، کیک اقتصاد بزرگ می‌شود، اشتغال واقعی ایجاد می‌شود و در نتیجه، صندوق‌های بازنشستگی می‌توانند پروژه‌های ناتمام خود را به اتمام برسانند و توانایی خود را برای تامین مالی افزایش دهند. همچنین، نسبت پشتیبانی بهبود می‌یابد و تعادلی منطقی بین درآمد‌ها و هزینه‌ها ایجاد می‌شود. به عبارت دیگر، مدیریت کلان کشور باید به سمت اصلاح این ساختار و بازگرداندن تعادل به اقتصاد حرکت کند.

ورود دولت در امور صندوق‌های بازنشستگی در ایجاد بحران‌های فعلی چه نقشی داشته است؟

یکی دیگر از معضلاتی که در ایران وجود دارد دخالت‌های دولت و نهاد‌های دیگر در امور صندوق‌های بازنشستگی است. به عنوان مثال، نمایندگان مجلس قوانینی را با فشار در بودجه‌ها می‌گنجانند که باعث ایجاد بار مالی برای صندوق‌ها می‌شود. علاوه بر این، تحریم‌ها و محدودیت‌های مختلف و شیوه حکمرانی کلان کشور، همگی به افزایش هزینه‌ها و کاهش منابع درآمدی صندوق‌ها منجر شده‌اند. یکی از چالش‌های بزرگ نیز تورم است که دولت‌ها توانایی کنترل آن را ندارند و این موضوع خود بار مالی بیشتری ایجاد می‌کند.

این در حالی است که وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه دولت در کلان اقتصاد ایران تبعاتی جدی دارد؛ هرچه ناترازی منابع و مصارف صندوق‌ها بیشتر شود، فشار بر بودجه دولت افزایش می‌یابد و در نتیجه ناترازی بودجه دولت بیشتر می‌شود. این افزایش ناترازی باعث می‌شود دولت‌ها به روش‌های نامعقولی برای تامین بودجه خود متوسل شوند، مانند برداشت از بانک‌ها، استفاده از منابع بانک مرکزی، یا انتشار اوراق بدهی. این روش‌ها که من آنها را «تامین مالی سمی» می‌نامم، به اقتصاد کشور ضربه می‌زنند و موجب افزایش تورم می‌شوند. افزایش تورم و تحریم‌ها به‌نوبه خود باعث افزایش نرخ ارز شده و هر دو دسته کالا‌های قابل تجارت و غیرقابل تجارت تحت‌تاثیر قرار می‌گیرند. افزایش نرخ ارز مجددا به تورم دامن می‌زند و چرخه معیوبی از مشکلات ایجاد می‌کند؛ بنابراین تا زمانی که مشکلات اساسی اقتصاد کلان حل نشود و بازمهندسی‌های لازم در حوزه اقتصادی انجام نگیرد، نمی‌توان مشکلات صندوق‌های بازنشستگی و تامین اجتماعی را حل کرد.

از سوی دیگر دولت‌ها نباید تنها با روش‌های اعانه‌ای و یارانه‌ای مشکلات را مدیریت کنند، بلکه باید منابع خود را بازمهندسی کنند تا به جای حمایت مالی مستقیم، مردم را توانمند و به سمت کارآفرینی هدایت کنند. به عنوان مثال، به جای حمایت مالی، دولت باید به ایجاد نهضت کارآفرینی و توانمندسازی بپردازد و از روش‌های توانمند کردن مردم و آموزش استفاده کند. کشور‌هایی مانند بنگلادش، مالزی و برخی از کشور‌های آمریکای لاتین با استفاده از رویکرد‌های جدید توانسته‌اند با ایجاد نهضت کارآفرینی و توسعه بنگاه‌های کوچک و متوسط، اقتصاد خود را تقویت کنند و فقر را کاهش دهند. این کشور‌ها از طریق توسعه بنگاه‌های کوچک و متوسط و با تاکید بر قابلیت‌محوری و توانمندسازی، موفق به اصلاح ساختار اقتصادی خود و کاهش فقر شده‌اند.

زمانی که در فضای کارشناسی به راه‌های خروج از بحران‌های اقتصاد کلان اشاره می‌شود، معمولا یکی از پیش‌نیاز‌های رفع بحران لغو تحریم‌هاست. پرسشی که وجود دارد این است که در صورت تداوم شرایط فعلی آیا دولت در ایران توانایی انجام اصلاحات ساختاری در زمینه صندوق‌های بازنشستگی را دارد؟

در پاسخ باید گفت که مسائل صندوق‌های بازنشستگی تنها به تحریم‌ها مرتبط نیست. اگر بخواهم سهمی برای تحریم‌ها در نظر بگیرم، می‌گویم ۳۰درصد مشکلات به دلیل تحریم‌هاست و ۷۰ درصد ناشی از مدیریت ناکارآمد و نحوه حکمرانی در سطوح کلان و صندوق‌هاست. از سوی دیگر، دولت به لحاظ نمایندگی مردم مشروعیت دارد، اما همراهی و پذیرش عمومی موضوعی جداگانه است. به‌عنوان مثال، در خرداد ۹۷ در مصاحبه‌ای با تجارت‌نیوز، به امتناع دولت از سیاستگذاری اشاره کردم.

دولت نمی‌تواند همزمان سیاست‌های اصلاحی اجرا کند و در برابر گرایش به سیاست‌های پوپولیستی مقاومت کند؛ زیرا سرمایه اجتماعی به‌شدت کاهش یافته است. تا زمانی که سرمایه اجتماعی افزایش نیابد و آشتی بین دولت و ملت شکل نگیرد، و تا زمانی که این پیوند تقویت نشود، امکان اجرای سیاست‌های اصلاحی وجود نخواهد داشت. این موضوع در خصوص بازنشستگان، عموم مردم، یا کارمندان یکسان است. مردم باید به این باور برسند که دولت نماینده آنهاست و به صلاح و خیر آنها عمل می‌کند. وقتی این مساله را درک می‌کنند که مشاهده کنند منابعشان کجا هزینه می‌شود، بودجه‌ها چگونه تخصیص داده می‌شوند و حکمرانی به چه شیوه‌ای انجام می‌شود. هنگامی که مردم با سطح بالایی از رانت، فساد، و اتلاف منابع مواجه می‌شوند، یا می‌بینند که منابع در جا‌هایی هزینه می‌شود که مورد پذیرش آنها نیست، اعتمادشان از دولت سلب می‌شود.

در چنین شرایطی، دولت نمی‌تواند هیچ سیاست اصلاحی اقتصادی را اجرا کند مگر اینکه مردم با آن همراهی کنند. برای نمونه، ما نمی‌توانیم قیمت بنزین را اصلاح کنیم، زیرا سرمایه اجتماعی چنین اجازه‌ای نمی‌دهد. بنزین با قیمت ۳هزار تومان به‌مراتب ارزان‌تر از آب است، اما فقدان سرمایه اجتماعی مانع اصلاح آن می‌شود. در مقابل، در کشور‌هایی مانند آرژانتین که سرمایه اجتماعی وجود دارد، دولت‌ها می‌توانند به‌راحتی اصلاحات اقتصادی انجام دهند. از این منظر، دولت باید تلاش کند سرمایه اجتماعی را تقویت کند و مردم را برای پذیرش اصلاحات آماده سازد.