مدل جهانی دستمزد دولتی

 در ادبیات کهن فارسی ضرب‌المثل «سنگ بزرگ نشانه نزدن است» بسیار تکرار شده و در برخی از سیاست‌های و تصمیم‌گیری‌های کشور نیز نمود پیدا می‌کند. یکی از این موارد، تصمیم‌های سیاست‌هایی است که درخصوص ساماندهی حقوق‌های دولتی در روزهای گذشته مطرح شده است. پس از انتشار فیش‌های حقوقی، هجمه‌ها و اتهام از سوی افراد یا برخی خبرگزاری‌ها به سوی دولت جاری شد و انتظار بسیاری بر این بود که مسوولان دولتی در این خصوص واکنش دهند. در این خصوص، تصمیماتی اتخاذ شد که چند نکته را می‌توان از آن استنباط کرد.

نخست آنکه به نظر می‌رسد این سیاست‌ها بدون در نظر گرفتن تمامی جوانب اتخاذ شده و به دنبال راضی کردن منتقدان موجود باشد. باید توجه کرد که بحث نظام ناکارآی حقوق و دستمزد در ایران، معطوف به این دولت نبوده است و تخلفات صورت گرفته نیز تنها متوجه این دولت نیست. بنابراین، سیاست‌های اتخاذ شده آنی بدون در نظر گرفتن سایر جوانب نیز نمی‌تواند مشکلات به وجود آمده در این بخش را به‌طور کامل حل کند. بنابراین برای اتخاذ یک سیاست اصلاحی صحیح باید با بهره‌گیری از تجربه سایر کشورها، نیازها و ضرورت‌ها و قوانین موجود در کشور، سازوکاری طراحی کرد که «جامع» و «مانع» باشد. سیاستی که جامع باشد، تمامی ابعاد و زوایا را برای حصول یک راه حل در نظر می‌گیرد و سیاستی که مانع باشد، راه تخلف و عبور از مرزهای تعیین شده را مسدود می‌کند.

 اجتناب از واکنش‌های احساسی
پس از ماجرای انتشار فیش‌های حقوقی، تلاش‌هایی برای ساماندهی با چاشنی شتاب صورت گرفت که به نظر می‌رسد این سیاست‌ها نه تنها نمی‌تواند مشکلات موجود را حل کند، بلکه در صورت اجرای نادرست که احتمال آن نیز وجود دارد، می‌تواند زمینه فساد را در بحث پرداخت‌ها ایجاد کند. شاهد این مدعا را می‌توان ایجاد سقف 10 میلیون تومانی برای سطح حقوق وزیران دولت عنوان کرد. به نحوی که اگر این روند به شکلی نباشد که سلسله مراتب در آن لحاظ شود، به سمتی هدایت می‌شود که با استفاده از سایر ابزارها مانند مزایا، کارانه‌ها و پرداخت‌های مناسبی به نوعی بازهم حقوق‌ها را به سطح مورد نظر برساند. بنابراین باید به نحوی سیاست‌گذاری کرد که بازگشت به خانه اول تلقی نشود.

مسیر صحیح
برای طراحی یک نظام کارآ در بخش دولتی می‌توان با بهره‌گیری از تجربه دنیا، سیاست‌گذاری را به شکلی انجام داد که بتواند پاسخ مناسبی برای مشکل به‌وجود آمده داشته باشد. مطابق تجربه دنیا، در نظام حقوق و دستمزد اصل بر شفافیت بنا نهاده شده است. در بسیاری از کشورها، پرداخت‌های عمومی به‌صورت علنی افشا می‌شود. شفافیت این پرداخت‌ها به شکلی است که حتی تمامی پاداش ها و مزایا به‌صورت مشخص قابل ردیابی است. این موضوع باعث نمی‌شود که برخی از مدیران تنها با انتشار فیش‌های حقوقی خود، ادعا کنند که دریافتی‌های آنها متناسب عرف است، حال آنکه میزان مزایای آنها از متوسط حقوق ماهانه بیشتر و شفافیت برای تمام سطوح مدیریت از یک درجه برخوردار باشد. نکته دوم این است که طراحی نظام حقوق و دستمزد باید «جامع» و «مانع» باشد. جامع به این معنا که هنگامی که فردی وارد یک شرکت دولتی می‌شود، تمام مسیر دریافت‌ها از هنگام استخدام تا بازنشستگی و پس از آن، بر اساس قوانین کشور مشخص شود. مانع نیز به این معنا است که باید قوانین به شکلی باشد که هیچ یک از افراد در سطوح مختلف، نتوانند از مرز قرمزهای تعیین شده عبور کنند و توانایی این را داشته باشند سطح دستمزدها را متناسب با خواسته خود تنظیم کنند.

در حال حاضر نیز مبنای محاسبه حقوق و دستمزد افراد شاغل بر اساس قانون خدمات کشوری و افراد بازنشسته بر اساس قانون استخدام کشوری است و مبنای حقوق از دو جنس متفاوت است. از سوی دیگر، مهم‌ترين شاخص در يك مجموعه مقررات استخدامي نظام پرداخت و نظام بازنشستگي است كه هيچ يك از دو مورد اخير در قوانین اتخاذ شده دیده نمی‌شود يا حداقل نيازهاي جامعه را برآورده نمي كند.برخی دیگر از شاخص‌هایی که بر شفافیت در حقوق و دستمزد مطرح است، نحوه نظارت بر اموال و دارایی است که این موضوع نیز باید به شکل جدی تری از گذشته باشد و بتواند از بروز تخلفات در این زمینه جلوگیری کند. سایر موارد دیگر این است که در میزان حقوق باید «میزان و نحوه محاسبه مالیات»، «نحوه محاسبه حقوق بازنشستگی» و «میزان دریافت وام خود و خویشاوندان نزدیک» مشخص شود.

نظام پرداخت حقوق در دنیا
یکی از مهم‌ترین اهداف نظام حقوق و دستمزد در هر کشور، اطمینان بخشیدن به مدیران و کارکنان یک سازمان در زمینه پرداخت عادلانه و منصفانه در برابر کار و خدمتی است که ارائه می‌شود. از سوی دیگر پیش نیاز روابط صنعتی و اداری سالم آن است که کارمند مقدار معینی درآمد داشته باشد تا برای هزینه‌های خود و خانواده اش کفایت کند و از سوی دیگر به‌طور کلی نسبت به درآمد خود در مقایسه با اشخاص دیگر، رضایت و خشنودی کسب کنند. بر این اساس در هر کشوری نظام پرداخت حقوق، دارای دستور العمل مشخصی است. اگر چه در برخی از کشورهای کوچک نظام پرداخت حقوق دولتی یکسان در نظر گرفته می‌شود اما این مورد را نمی‌توان به عنوان الگو قرار داد.

 نظام پرداخت حقوق به مقامات دولت آمریکا
به‌عنوان مثال در آمریکا پنج سطح حقوق برای کارکنان دولت تعیین شده است که به ترتیب سطح یک مختص حقوق بلندپایه‌ترین مقامات دولت است و سطح 5 مربوط به حقوق پایین‌ ترین رتبه کارکنان. کنگره این اختیار را به رئیس‌جمهوری می‌دهد که به حداکثر 34 نفر از افراد سطح 4 و سطح 5 نیز حقوق مدیریتی اعطا کند. البته این حقوق مدیریتی در چارچوب قوانین حقوق‌های کلی وضع شده است. از یکم ژانویه سال 2016 حقوق کارکنان شاغل در پنج سطح تقسیم‌بندی شده است.

سطح یک: این سطح شامل وزرای کابینه است. حقوق هر یک از وزرای دولت اوباما در سال 2016 سالانه 205 هزار و 700 دلار تعیین شده است که برابر با حدود 17 هزار و 141 دلار در هر ماه است.سطح دو: این سطح شامل معاونان وزراست. حقوق هر یک از معاونان وزرا در سال 2016 سالانه 185 هزار و 100 دلار است که برابر با 15 هزار و 425 دلار در ماه است.سطح سه: این سطح شامل مدیران ارشد وزارتخانه است. حقوق سالانه هر یک از این مدیران در سال 2016 معادل 170 هزار و 400 دلار تعیین شده که برابر با 14 هزار و 200 دلار در هر ماه است.سطح چهار: این سطح شامل مدیران میانی است. حقوق سالانه هر یک از این مدیران در سال 2016 معادل 160 هزار و 300 دلار تعیین شده که برابر با حدود 13 هزار و 358 دلار در هر ماه است.سطح پنج: این سطح شامل مدیران ادارات است که حقوق سالانه آنها برای سال 2016 برابر با 150 هزار و 200 دلار تعیین شده که برابر با حدود 12 هزار و 517 دلار در هر ماه است.

 کارکنان و کارگران دولت
علاوه بر کارکنان دولت در سطح کابینه و وزارتخانه‌ها، کارکنان دولتی در دیگر بخش‌ها به دو گروه کارکنان اداری و کارگران تقسیم می‌شوند که حقوق آنها به شیوه دیگری تعیین می‌شود. در آمریکا 5/ 1 میلیون نفر از کارکنان اداری (موسوم به یقه‌سفیدها) یا 71 درصد از کارکنان دولت براساس سیستم پرداخت برنامه عمومی(GS) حقوق دریافت می‌کنند. براساس این سیستم افراد براساس ایالتی که در آن کار می‌کنند، حقوق می‌گیرند. هدف از این سیستم کاهش شکاف بین حقوق بخش دولتی و بخش خصوصی در ایالت‌هاست. اما همه افرادی که در یک ایالت کار می‌کنند حقوق یکسانی دریافت می‌کنند.

براساس سیستم GS حقوق فردی در حوزه سانفرانسیسکو که دارای بالاترین سطح پرداخت است، از فردی که در مکانی کار می‌کند که کمترین سطح پرداختی را دارد، بیشتر است. براساس آمار سال 2015 میانگین حقوق کارکنان دولت فدرال نسب به کارکنان بخش خصوصی که همان مشاغل را دارند 35 درصد کمتر بود. یک سیستم پرداخت حقوق، سیستم دستمزد فدرال (FWS) است که برای کارگران (موسوم به یقه‌آبی‌ها) در نظر گرفته شده است. حقوق این افراد مطابق با نرخ حقوق بخش خصوصی در هر حوزه محلی است. هدف از این سیستم این است که به کارکنان مطابق با نرخ متداول محلی حقوق پرداخت شود. 29 درصد کارکنان دولت آمریکا بر اساس این سیستم حقوق دریافت می‌کنند.

مقامات بلندپایه
در نظام آمریکا نیز دستمزد مقامات به این شکل است که درآمد رئیس‌جمهوری آمریکا در سال 2001 از 200هزار دلار به 400 هزار دلار رسید و امسال یعنی در سال 2016 درآمد وی 400 هزار دلار است که 50 هزار دلار آن بابت هزینه‌های مربوط به تصدی این سمت پرداخت می‌شود. درآمد سالانه سناتورها و نمایندگان کنگره آمریکا در سال2016 بالغ بر 174 هزار دلار است که این مبلغ در سال 2000 حدود 141 هزارو 300 دلار بود. درآمد سالانه سخنگوی مجلس در سال 2016 بالغ بر 223هزار و 500 دلار است که این مبلغ در سال 2000 بالغ بر 181هزار و 400 دلار بود. درآمد رهبران اقلیت و اکثریت در مجلس و سنا در سال 2016 مبلغ 193هزار و 400 دلار است که این درآمد در سال 2000 بالغ بر 156 هزار و 900 دلار بود. درآمد رئیس دیوان عالی ایالات متحده آمریکا در سال 2016 مبلغ 260هزار و 700 دلار است. درآمد این سمت در سال 2000 مبلغ 181هزار و 400 دلار بود. درآمد اعضای دیوان عالی ایالات متحده آمریکا در سال 2016 مبلغ 249هزار و 300دلار است. در حالی که این درآمد در سال 2000 بالغ بر 173 هزار و 600 دلار بود.

 تلاش برای شفافیت
در آمریکا سیاست‌هایی برای افزایش شفافیت در نظر گرفته شده است. از سال 1995 به بعد، کاخ سفید مکلف شده گزارشی مشتمل بر فهرست افراد شاغل در دفتر کاخ سفید را همراه با سمت و حقوق سالانه آن‌ها در اختیار کنگره قرار دهد. به دلیل آنکه اوباما در دوره ریاست جمهوری خود بر شفافیت تاکید زیادی داشته، این فهرست هم‌اکنون در سایت کاخ سفید برای عموم مردم قابل دسترس است. علاوه بر حقوق کارکنان کاخ سفید، این گزارش جزئیات حقوق مقامات دولتی را که در دفتر توسعه سیاستگذاری‌ها کار می‌کنند نیز منتشر کرده است. این دفتر شامل دو بخش است که حقوق کارکنان هر یک از آنها شامل کارکنان شورای سیاست داخلی و کارکنان شورای اقتصاد ملی نیز در این گزارش ذکر می‌شود.

نظام حقوقی در انگلستان
در انگلستان گرچه نظام پرداخت حقوق و دستمزد مقامات دولتی با آنچه در آمریکا وجود دارد کاملا متفاوت است، اما همچون آمریکا تابع سلسله مراتب شغلی است. نکته جالب توجه در مورد نخست‌وزیر اینکه برای این سمت در قانون هیچ دستمزدی تعریف نشده است و نخست‌وزیر حقوق خود را به‌عنوان عضوی از پارلمان دریافت می‌کند. همه وزرای کابینه انگلیس دستمزدهای برابر دریافت می‌کنند به‌طور مثال دستمزد همه آنها در سال 2009 برابر با 84،524 پوند بود. این رقم در سال 2010 نیز تغییری نکرد. در انگلستان وزرا هنگام ترک سمت خود دستمزدی به‌عنوان انفصال از پست وزارت دریافت می‌کنند که معمولا سه برابر حقوق ماهانه آن‌هاست.

این دستمزد انفصال از سمت، به نخست‌وزیر تعلق نمی‌گیرد. وزرای انگلیس که در مجلس عوام این کشور عضویت دارند حقوقی هم بابت عضویت در این مجلس دریافت می‌کنند. این حقوق در سال 2009 برابر با 64،766 پوند بود که در سال 2010 به 65،738 پوند افزایش یافت. نحوه تعیین این حقوق‌ها در انگلستان یک سیر تاریخی را پشت سر گذاشته است به این معنا که از قرن هجدهم با وضع یک قانون کلی آغاز شد اما پس از آن طی ادوار مختلف لوایح و متمم‌های گوناگونی به آن اضافه شد. به‌عنوان مثال در قانونی که در سال 1979 به تصویب رسید در صورتی که یک عضو مجلس عوام وزیر هم باشد نباید حقوقی که بابت عضویت در مجلس می‌گیرد برابر با حقوق کامل عضوی از مجلس باشد که وزیر نیست و حقوق وزارت دریافت نمی‌کند. علاوه بر این در انگلستان هر سال حقوقی که برای وزرا تعیین می‌شود به معنای سقف حقوق است و موارد بسیاری مشاهده شده است که برخی از وزیران خود خواهان دستمزد کمتر از آن سقف بوده‌اند.

بنابراین این دو نمونه نشان می‌دهد در دنیا به‌طور مشخص دو نوع الگوی حقوقی در بخش دولتی مطرح است. یکی از این شیوه‌ها، حقوق ثابت است که سطح دریافتی هر شخص متناسب با جایگاه شغلی محاسبه می‌شود و تغییر قابل توجهی ندارد. نوع دیگر نیز به این شکل است حقوق با مزایای شفاف تعیین شود. در کشورهایی که از ثبات تورمی کمتری برخوردارند، نرخ تورم نیز در حقوق‌ها در نظر گرفته می‌شود و در کنار این موضوع مزایایی نیز که از شفافیت کامل برخوردار است برای افراد تعیین می‌شود. نکته قابل توجه این است که در کشور ما به دلیل اینکه مزایا و موارد به غیر از حقوق، از گستردگی قابل توجهی برخوردار بوده و نهادهای تعیین‌کننده این مزایا نیز متنوع هستند، درجه شفافیت و نظارت بر آن کاهش می‌یابد. همچنین دستگاه‌های دولتی نیز تمایلی برای افشای مزایا وجود ندارد.

 دو سوءتفاهم اصحاب تقلید
برخی از افراد معتقدند که در مقایسه خود برای طراحی نظام مناسب حقوق و دستمزد دچار خطای تطبیق می‌شوند. این خطا به این شکل است که برای پرداخت‌های دولتی با استناد به تئوری‌های مدیریتی مدعی هستند که باید نظام دستمزد در بخش دولتی نیز مانند بخش خصوصی باشد. در این خصوص دو سوءتفاهم وجود دارد. نخست آنکه باید میان عملکرد دولت در نظام پرداختی و بخش خصوصی تفاوت قائل بود و نمی‌توان الگوهایی که برای افزایش بهره‌وری و کارآیی بخش خصوصی پیشنهاد می‌شود، در بخش دولتی که به نوعی انگیزه و نظام کار متفاوت است، به کار برد. باید تاکید کرد افرادی که به دنبال شغل‌های دولتی هستند، خود منافعی را کسب می‌کنند که این نکته می‌تواند وجه تمایز افراد شاغل در بخش خصوصی باشد.

نکته دوم این است که باید مرز فعالیت دولت در فعالیت‌های اقتصادی مشخص شود. به‌طور مشخص اگر در کشوری دولت، به‌عنوان بزرگترین بنگاه‌ها معرفی می‌شود، راه‌حل این نیست که نظام انگیزشی دستمزدها در این بخش به شکلی شود که رقیبی برای بخش خصوصی باشد و باعث تضعیف آن شود. همچنین نوع حقوق و مزایا به شکلی باشد که حتی افراد فعال بخش خصوصی نیز بخواهند خود را در دایره بخش‌های دولتی و شبه دولتی قرار دهند و به این شکل منجر به متورم شدن دولت شود. بلکه باید تدابیری اتخاذ شود که تمامی وظایف، عملکرد و پرداختی‌های افراد شاغل در بخش دولتی مشخص باشد و با این روش، فضا برای نقد عملکرد یک مدیر دولتی در یک دوره مهیا شود.

 ضعف در قانون‌نویسی
کارشناسان یکی از ضعف‌های قانون‌نویسی کشور را در این نکته می‌دانند که هنگامی که مسوولان با یک مساله روبه‌رو می‌شوند، به جای طراحی یک سیاست با چشم‌انداز وسیع، به شکلی قانون را طراحی می‌کنند که در کوتاه‌مدت،‌ راه‌حلی را به وجود آورد. این راه‌حل در برخی مواقع در کوتاه‌مدت نیز نتوانسته نیاز مورد نظر را برآورده کند و باعث شده چالش‌های دیگری ایجاد شود. به عنوان مثال در شوروی سابق، زمانی که گفتند عملکرد محصول بر اساس تناژ تولید مشخص می‌شود،‌ محصولات سبک وزن کمیاب شد. با تغییر سیاست مبنای عملکرد بر اساس تعداد تغییر کرد و نتیجه این شد که محصولات سنگین وزن که مورد نیاز بود، کمیاب شود. این یک نمونه است که نشان می‌دهد باید سیاستگذاری به شکلی باشد که تمام ابعاد یک موضوع را در نظر گیرد. به این شکل که اگر قانون جامع نباشد، کارآیی خود را در مقام عمل از دست خواهد داد. از سوی دیگر اگر قانون ناقص باشد، ضمانت اجرایی لازم را نخواهد داشت. موضوع مهم این است که در بحث حقوق و دستمزد نیز باید به جای تمرکز بر کمیت، بر اساس کیفیت و ابزارهای موجود تصمیم گرفت.

راهکار کوتاه‌مدت و بلندمدت
بر این اساس به گفته کارشناسان باید در وهله نخست، زمینه‌ای فراهم کرد که امکان رصد فیش‌های حقوقی و دستمزدها توسط عموم وجود داشته باشد و شفافیت در تمام پرداختی‌ها ایجاد شود. روندی که در بخش‌های دولتی سایر کشورها نیز مشاهده می‌شود. نکته دیگر این است که باید سطح حقوق مدیران بنگاه‌های دولتی، با سطح درآمد مدیران سیاسی مقایسه شود و نه با مدیران بخش خصوصی، به این دلیل که بسیاری از مناصب دولتی به دلیل ارتباط‌های سیاسی در کشور،‌ تعیین می‌شود، بنابراین نوع دستمزدها نیز باید بر اساس عملکرد مدیران سیاسی باشد. از سوی دیگر می توان برای متخصصان غیر مدیر در بخش‌های دولتی مانند پزشک‌ها، مهندس‌ها و سایر مشاغل رویه‌ای انگیزشی مانند بخش خصوصی ایجاد کرد، به شرطی که بازهم در این سطح نیز میزان پرداخت‌ها از شفافیت لازم برخوردار باشد. این مواردی است که می‌تواند در کوتاه‌مدت موردتوجه قرار گیرد اما باید توجه کرد که در بلندمدت باید با تغییر در ساختارهای اقتصاد، زمینه را برای تقویت بخش خصوصی و توسعه آن فراهم آورد.