فرارو– ریچارد گووان، مدیر بخش سازمان ملل در گروه بین المللی بحران
به گزارش فرارو به نقل از نشریه فارن پالیسی، اعضای دولت ترامپ بیان کرده‌اند که دونالد ترامپ، رئیس‌جمهور ایالات متحده معتقد است که سازمان ملل متحد باید به هدف اصلی بنیان‌گذارانش یعنی حفظ صلح و امنیت بین‌المللی بازگردد. اما هنوز مشخص نیست که این تأکید دولت ترامپ بر آرمان‌های اولیه این نهاد، چه تأثیری بر سیاست‌ها و عملکرد آن خواهد داشت. حتی حامیان سازمان ملل نیز اذعان می‌کنند که شورای امنیت و کلیت نظام سازمان ملل، پس از سال‌ها اختلاف نظر بر سر بحران‌هایی همچون اوکراین و غزه، با چالش‌های جدی و ضعف‌های اساسی روبهرو شده است.
دولت ترامپ بیشتر بر مخالفت‌های خود تأکید دارد، از خروج یا کاهش منابع مالی توافقات چندجانبه در حوزه‌هایی مانند بهداشت عمومی و حقوق بشر گرفته تا اعلام بازنگری گسترده در تمامی تعهدات و معاهدات چندجانبه ایالات متحده از جمله منشور سازمان ملل. با این حال، واشنگتن هنوز جزئیات روشنی درباره انتظارات ترامپ از یک سازمان ملل متمرکز بر صلح و امنیت ارائه نکرده است.
در همین حال، هفته‌ی گذشته ایالات متحده به‌وضوح موضع خود را در خصوص استفاده از سازمان ملل به‌عنوان ابزاری برای معاملات میان قدرت‌های بزرگ و کنار گذاشتن کشور‌های کوچک‌تر به نمایش گذاشت. این اقدام هم‌زمان با سومین سالگرد حمله گسترده روسیه به اوکراین صورت گرفت. کی‌یف و متحدان اروپایی‌اش قصد داشتند این سالگرد را با ارائه قطعنامه‌ای در مجمع عمومی سازمان ملل گرامی بدارند. این قطعنامه ضمن محکوم کردن اقدامات مسکو، بر حفظ تمامیت ارضی اوکراین تأکید می‌کرد. در دوره ریاست جمهوری جو بایدن، دولت پیشین آمریکا از متون مشابهی حمایت کرده بود.
تیم ترامپ، در راستای سیاست آشتی با مسکو، تلاش کرد تا اوکراین پیش‌نویس قطعنامه‌اش را از دستور کار خارج کند؛ درخواستی که ولودیمیر زلنسکی نپذیرفت. در واکنش، ایالات متحده خود پیش‌نویس‌هایی را در مجمع عمومی و شورای امنیت سازمان ملل مطرح کرد. این قطعنامه‌ها نه تنها هیچ انتقادی از روسیه نکردند، بلکه به حقوق حاکمیتی اوکراین به‌عنوان یک عضو سازمان ملل نیز اشاره‌ای نداشتند و تنها بر دستیابی سریع به صلح تأکید کردند. در شورای امنیت، این قطعنامه‌ها با رأی مثبت چین، روسیه و ایالات متحده تصویب شدند، در حالی که بریتانیا، فرانسه و سه کشور اروپایی دیگر رأی ممتنع دادند. (با این حال، کشور‌های اروپایی توانستند در متن مجمع عمومی به حقوق بنیادین اوکراین اشاره کنند.)
این تغییر در سیاست ایالات متحده، نه تنها با رویکرد دولت بایدن در سازمان ملل متفاوت بود، بلکه الگویی کاملاً متفاوت از سیاست‌گذاری‌های این نهاد پس از جنگ سرد را به نمایش گذاشت. اگرچه در گذشته بریتانیا، فرانسه و ایالات متحده اختلافات شدیدی در نیویورک داشته‌اند که برای نمونه می‌توان به مناقشات سخت در سال ۲۰۰۳ بر سر عراق اشاره کرد؛ اما در رأی‌گیری‌های حساس اغلب متحد باقی مانده‌اند. در همین حال، چین و روسیه در سال‌های اخیر همکاری‌های خود را بیش از پیش هماهنگ کرده‌اند. با این حال، مقامات چینی معمولاً کمتر از همتایان روس خود با شدت عمل می‌کنند. روس‌ها، از مدت‌ها پیش بر این باور بوده‌اند که ایالات متحده به‌عنوان یکی از قدرت‌های بزرگ و صاحب حق وتو در شورای امنیت، جایگاه آنها را به طور کافی محترم نمی‌شمارد.
رویکرد جدید دولت ترامپ برای تعامل با روسیه را شاید بتوان نوعی بازگشت به منطق اولیه تأسیس سازمان ملل دانست. با وجود تأکیدات رسمی بر برابری حاکمیتی، ساختار سازمان ملل اساساً سلسله‌مراتبی است و قدرت اصلی در دست گروه کوچکی از قدرت‌های بزرگ قرار دارد. رئیس‌جمهور فرانکلین دی. روزولت، که ایده ایجاد سازمان ملل را در جریان جنگ جهانی دوم مطرح کرد، بر این باور بود که ایالات متحده، روسیه، بریتانیا و چین از شورای امنیت به‌عنوان چارچوبی برای حفظ نظم جهانی استفاده خواهند کرد. هرچند سازمان ملل به ندرت توانسته است این نقش را به طور کامل ایفا کند، اما در مواردی، فضایی برای گفت‌و‌گو و کاهش تنش‌ها میان مسکو و واشنگتن فراهم کرده است؛ حتی اگر این امر به هزینه لندن و پاریس صورت گرفته باشد.
در دوران جنگ سرد، دولت آیزنهاور برای تحت فشار قرار دادن بریتانیا و فرانسه به منظور پایان دادن به مداخله‌شان در بحران سوئز در سال ۱۹۵۶، با شوروی هم‌راستا شد و در سازمان ملل موضعی همسو با آن اتخاذ کرد. همچنین در جریان جنگ یوم کیپور در سال ۱۹۷۳، که احتمال وقوع درگیری مستقیم بین ابرقدرت‌ها در خاورمیانه را افزایش داده بود، هنری کیسینجر، وزیر امور خارجه ایالات متحده برای مذاکره با رهبران شوروی به مسکو سفر کرد. هدف این مذاکرات، توافق بر سر شرایط قطعنامه آتش‌بس سازمان ملل بود. البته کیسینجر، طبق رویه معمول خود، به اسرائیلی‌ها توصیه کرد که آتش‌بس را فوراً اجرا نکنند و زمان بیشتری برای پیشروی‌های نظامی اسرائیل فراهم کنند.
پس از پایان جنگ سرد، شوروی و ایالات متحده تلاش کردند از ظرفیت‌های سازمان ملل برای مدیریت و حل‌وفصل درگیری‌های نیابتی خود در کشور‌های جهان سوم بهره بگیرند. به‌عنوان مثال، در سال ۲۰۱۲ دولت اوباما و روسیه در سازمان ملل با یکدیگر همکاری کردند تا خطر تقابل مستقیم ناشی از استفاده نظام سوریه از سلاح‌های شیمیایی علیه شهروندان خود را کاهش دهند. قطعنامه‌ای که این دو قدرت به‌طور مشترک ارائه دادند، بر خلع سلاح شیمیایی سوریه تأکید داشت. با این حال، این توافق با خشم فرانسه روبهرو شد، زیرا پاریس به جای خلع سلاح، خواستار اقدام نظامی مستقیم علیه دولت سوریه بود.
در سال‌های اخیر، تحلیلگران شورای امنیت هشدار داده‌اند که ممکن است رهبران واشنگتن و مسکو اهمیت سازمان ملل را به‌عنوان ابزاری برای جلوگیری از تشدید تنش‌ها از یاد برده باشند. بروس جونز، پژوهشگر مؤسسه بروکینگز در مقاله‌ای که سال گذشته منتشر کرد، یادآور شد که دیپلمات‌ها و ناظران اغلب پس از پایان جنگ سرد فراموش کرده‌اند که شورای امنیت توانایی ایفای نقشی کلیدی در کنترل تنش‌ها میان قدرت‌های بزرگ را دارد.
هرچند اعضای دائم شورای امنیت پس از حمله روسیه به اوکراین در سال ۲۰۲۲ به همکاری خود ادامه دادند، اما دیگر نمی‌توان این شورا را به‌عنوان بستری جدی برای کاهش تنش‌ها تلقی کرد. در همین حال، روسیه تمایل بیشتری به استفاده از حق وتو نشان داده است، به‌ویژه در موضوعاتی نظیر نظارت بر تحریم‌های کره شمالی. با این وجود، سازمان ملل دیگر تأثیرگذاری گذشته خود را ندارد.
در نگاه اول، اقدام اخیر دولت ترامپ در مورد اوکراین شاید تلاشی برای احیای سازمان ملل به‌عنوان بستری برای کاهش تنش‌های میان قدرت‌های بزرگ به نظر برسد، اما از نظر عملی اهمیت چندانی نداشت. قطعنامه پیشنهادی ایالات متحده در شورای امنیت، متنی کوتاه و مختصر ارائه می‌داد که بیشتر به توجیهی برای سیاست‌های پیشین واشنگتن در قبال مسکو شبیه بود تا به یک تلاش جدی برای حل بحران.
بر خلاف توافق‌های دوران جنگ سرد میان واشنگتن و مسکو در خاورمیانه، این قطعنامه فاقد هرگونه سازوکار تثبیت‌کننده بود: نه نیروی حافظ صلحی پیشنهاد شد و نه چارچوبی مشخص برای پیگیری تصمیمات در سازمان ملل تعریف گردید. شایعاتی نیز وجود دارد که این متن به‌سرعت و توسط مقامات میانی تهیه شده است. در واقع، این قطعنامه بیشتر یک نمایش نمادین دیپلماسی میان قدرت‌های بزرگ بود؛ فرصتی که ایالات متحده و روسیه از آن برای اعلام تمایل به همکاری مجدد استفاده کردند، بدون آنکه تعهدی عملیاتی و اجرایی بر عهده بگیرند.
دیپلمات‌های اروپایی همچنان نگران‌اند که واشنگتن در آینده مسائل حساس‌تر و پیچیده‌تری درباره اوکراین را به سازمان ملل بکشاند. سناریوی بسیار نگران‌کننده این است که ایالات متحده و روسیه به توافقی برای آتش‌بس برسند که برای کی‌یف و متحدان منطقه‌ای آن غیرقابل قبول باشد. در چنین حالتی، روسیه ممکن است از شورای امنیت بخواهد این توافق را تصویب کند؛ مانند آنچه در سال ۲۰۱۵ با توافق بحث‌برانگیز مینسک ۲ اتفاق افتاد و ایالات متحده نیز ممکن است از این درخواست حمایت کند. در بدترین حالت، بریتانیا و فرانسه ممکن است جدی‌تر از همیشه به وتوی چنین قطعنامه‌ای بیندیشند. هرچند که تاکنون در خصوص متن اخیر، این ایده تنها به‌صورت نمادین در محافل دیپلماتیک مطرح شده است. اگر این سناریو تحقق یابد، شکاف میان روابط فرا آتلانتیک ممکن است عمیق‌تر شود و هماهنگی‌های گذشته میان متحدان سنتی غربی با چالش‌های جدی‌تری مواجه گردد.
سیاست‌های ایالات متحده در قبال روسیه، گرچه نگرانی‌هایی جدی را میان برخی از متحدان اصلی ناتو نظیر بریتانیا و فرانسه به وجود آورده است، اما برای چین نیز می‌تواند چالش‌برانگیز باشد. دیپلمات‌های چینی ظاهراً از رفتار تیم ترامپ در نیویورک شگفت‌زده شده‌اند. اگرچه چین به قطعنامه ارائه‌شده توسط ایالات متحده رأی مثبت داد، اما هنوز مشخص نیست که تمایل دولت ترامپ به همکاری با روسیه، به‌طور ضمنی شامل پکن نیز خواهد شد یا نه. این مسئله به‌ویژه زمانی اهمیت پیدا می‌کند که واشنگتن، چین را به‌عنوان تهدیدی جدی‌تر از روسیه ارزیابی می‌کند.
اگرچه دولت اول ترامپ توانست در زمینه تحریم‌های سازمان ملل علیه کره شمالی با پکن به توافقات مؤثری دست یابد، اما در سال ۲۰۲۰ از همین نهاد برای انتقاد شدید از چین به‌دلیل مدیریت بحران کووید-۱۹ استفاده کرد. در هفته‌های اخیر، ایالات متحده همچنین پیشنهاد چین برای نقش «قلم‌دار» شورای امنیت در مسائل افغانستان را رد کرد؛ اقدامی که به نظر می‌رسد بیشتر با هدف محدود کردن نفوذ پکن در سازمان ملل اتخاذ شده باشد تا ناشی از اختلاف واقعی درباره افغانستان. این تحولات احتمالاً مقامات چینی را نگران خواهد کرد، زیرا ممکن است به این نتیجه برسند که واشنگتن قصد دارد نفوذ چین را در سازمان ملل کنترل کند در حالی که هم‌زمان در تلاش است روسیه را از چین دور کند و به سمت خود بکشاند.
دیگر اعضای سازمان ملل دیدگاه‌های متفاوتی نسبت به رویکرد جدید ایالات متحده دارند. گزارش‌هایی منتشر شده که نشان می‌دهد مقامات ارشد آمریکا برای جلوگیری از حمایت کشور‌های مختلف از مواضع کی‌یف و متحدان اروپایی‌اش از فشار و تهدید استفاده کرده‌اند. با این حال، برخی دیپلمات‌ها به‌ویژه از کشور‌های جنوب جهان این تغییر رویکرد را فرصتی مثبت می‌دانند. بسیاری از مقامات کشور‌های غیرغربی در نیویورک بر این باورند که سیاست‌های سختگیرانه دولت بایدن علیه روسیه نه تنها به پایان جنگ کمک نکرده، بلکه گفت‌و‌گو‌ها پیرامون دیگر اولویت‌های چندجانبه مانند توسعه جهانی را نیز دشوارتر کرده است.
اگرچه این کشور‌ها همچنان نسبت به سیاست‌های کلی دولت ترامپ که اغلب با همکاری‌های بین‌المللی در تعارض است، نگران‌اند، اما مایل‌اند حداقل ببینند که آیا رویکرد جدید واشنگتن در قبال مسکو می‌تواند به نتایج مثبتی منجر شود یا خیر. با این وجود، بیشتر کشور‌ها احتمالاً با تردید به تلاش‌های دولت ترامپ برای پیشبرد اولویت‌های خود از طریق شورای امنیت از جمله طرح‌های مرتبط با غزه خواهند نگریست. اختلافات اخیر درباره اوکراین ممکن است صرفاً پیش‌درآمدی بر تنش‌های گسترده‌تر در موضوعات حساسی نظیر اسرائیل و فلسطین در سازمان ملل باشد.
دیپلمات‌های نزدیک به این مباحث هشدار می‌دهند که نادیده گرفتن اصول بنیادین حقوق بین‌الملل از جمله احترام به تمامیت ارضی و منع تجاوز در خصوص اوکراین، می‌تواند الگویی از نحوه برخورد واشنگتن با دیگر بحران‌های آینده را آشکار کند. این رویکرد، نگرانی‌های فزاینده‌ای را در میان کشور‌های عضو سازمان ملل درباره پیامد‌های بلندمدت سیاست خارجی ایالات متحده برانگیخته است.
نکته اساسی در اینجا، تفاوت بین استفاده از شورای امنیت به‌عنوان سکویی برای ارسال پیام‌های سریع در بحران‌ها و بهره‌گیری از سازمان ملل به‌عنوان چارچوبی برای ایجاد صلحی پایدار است. اگر قرار باشد سازمان ملل نقشی بنیادی در حل‌وفصل اختلافات ایفا کند، اصول اساسی آن باید به‌طور جدی مورد توجه قرار گیرند و ائتلاف‌های گسترده‌تری از کشور‌ها در یک فرآیند دیپلماتیک معنادار مشارکت کنند. هنوز مشخص نیست که دولت ترامپ به سازمان ملل تنها به‌عنوان ابزاری نمادین برای تأیید دیپلماسی دوجانبه‌اش با روسیه نگاه می‌کند یا برنامه‌های گسترده‌تری برای نقش این نهاد دارد. حتی در بدبینانه‌ترین تفسیر ممکن از «هدف اولیه» سازمان ملل، این نهاد نباید صرفاً به محلی برای اعلام مواضع کوتاه‌مدت محدود شود.