آرش شیرانی*؛ یکی از مشکلات شناسایی شده و ساختار بندی شده در مدیریت بحران کشور نبود مدیریت یکپارچه بحران برای مدیریت شهری است که دایما گریبان‌گیر کشور و مردم میشود.
ایده ادغام نهاد‌های امدادی در کشور و تشکیل یک ساختار واحد تحت عنوان «وزارت مدیریت بحران» در دو مقطع در دهه اخیر در مجلس شورای اسلامی مطرح شده است. بار اول این ایده در سال ۱۳۹۷ در قالب طرح «ادغام سازمان مدیریت بحران، جمعیت هلال احمر و سازمان اورژانس کشور و تشکیل وزارت مدیریت بحران» در مجلس دهم اعلام وصول گردید.
بعد از جلسات کارشناسی که در کمسیون اجتماعی مجلس در آن زمان برگزار شد، بعد از استماع نظرات کارشناسان، کلیات آن طرح در کمیسیون مربوطه رد شد. در مجلس یازدهم نیز بار دیگر طرح تشکیل وزارت مدیریت بحران از ادغام سازمان‌های امدادی، در سال ۱۳۹۹ اعلام وصول شد. مطمینا این پیشنهاد دفعات بعد نیز به ذهن سیاستگذاران خطور خواهد کرد.
طبق آمار مراجع بین المللی، ایران ششمین کشور حادثه خیز جهان باشد و از ۴۱ نوع حادثه طبیعی شناخته شده در جهان، امکان وقوع ۳۱ نوع آن در ایران وجود دارد. عموما حوادث در ایران خسارت‌های سهمگینی وارد میکند که معمولا به علت زیرساخت‌های کشور و نحوه برنامه ریزی دربحران‌ها است
نارضایتی از عملکرد نظام مدیریت سوانح در کشور، هراز چندگاهی موجب ارائه پیشنهاد‌هایی برای تغییر آن شده است. وجه مشترک این پیشنهادها، تمرکز بر تغییر ساختار مدیریت سوانح در کشور است، که در قوانین و مقررات این حوزه به طور برجسته‌ای خود را نشان میدهد. یکی از پیشنهادها، طرح تشکیل وزارت مدیریت بحران است.
طرح «ادغام سازمان‌های اورژانس، مدیریت بحران و هلال احمر و تشکیل وزارت مدیریت بحران» در تاریخ، ۲۳ خرداد ۱۳۹۷ با امضای ۴۰ نفر از نمایندگان، در مجلس دهم اعلام وصول شد. در مجلس یازدهم نیز بار دیگر طرح تشکیل وزارت مدریت بحران از ادغام سازمان‌های امدادی، در تاریخ ۱۶ شهرور ۱۳۹۹ اعلام وصول گردید. تنها تفاوت طرح دوم با طرح مجلس دهم در این بود که سازمان پدافند غیرعامل نیز با این فرض که یک سازمان امدادی است، ذیل وزارت جدید بحران تعریف و تعبیه شده بود.
دلیل توجیهی ارائه هر دو طرح، «بالابودن میزان بلایای طبیعی و انسان‌ساز و تجربه پر از نوسان مدیریت بحران سوانح و حوادث در کشور پر از حادثه ایران» اعلام شده و «تشکیل یک وزارتخانه واحد و ادغام سازمان‌های مربوط به حوزه مدیریت بحران در قالب این وزارتخانه» به عنوان راه حلی برای ایجاد مدیریت یکپارچه و هماهنگی بیشتر در راستای پیشگیری و انجام اقدامات مؤثر در این حوزه در کشور، پیشنهاد شده بود.
۱. سازمان مدیریت بحران: این نهاد یک سازمان ستادی است که بر بسیج امکانات از سایر دستگاه‌ها
تکیه دارد. در واقع کلیه امکانات سازمان‌ها و وزارتخانه‌های دولتی و کلیه واحد‌های زیر نظر مقام معظم‌رهبری با اذن ایشان در شرایط بحرانی میتواند مورد استفاده این سازمان قرار گیرند.
۲. جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران: جمعیت هلال احمر جمهوری اسلامی ایران براساس اساسنامه خود، یک مؤسسه خیریه عام المنفعه است و در ایران مطابق مشی جهانی صلیب سرخ به عنوان مؤسسه عمومی غیردولتی شناخته میشود. ماهیت غیردولتی بودن این سازمان، طبق کنوانسیون بین المللی صلیب سرخ و مقررات آن و در راستای بهره مندی از شخصیت بین المللی واحد و مصونیت‌های بین المللی ایجاد شده است؛ لذا در صورتی که این سازمان به عنوان یک واحد سازمانی ذیل وزارتخانه‌ای دولتی قرار گیرد، از امتیازاتی که برای هلال احمر در نظام حقوق بین الملل شناخته شده است و جهت ایفای وظایف خود بدان نیازمند است، محروم خواهد شد و دیگر نمی‌توان کارکرد کنونی را از آن انتظار داشت و حتی امکان استفاده از این نام را ندارد و سازمانی دیگر با همین مشخصات پس از ادغام باید در کشور تشکیل شود که دوری باطل است.
۳. سازمان پدافند غیرعامل: این سازمان یک نهاد زیر نظر مقام معظم رهبری است که در سال ۱۳۸۲ تشکیل شد. این سازمان نهادی حاکمیتی (لشکری و کشوری) است که دارای شخصیت حقوقی، استقلال مالی و اداری همطراز با وزارتخانه است و به لحاظ ساختاری، در تابعیت ستاد کل نیرو‌های مسلح قرار دارد و در چارچوب قوانین نیرو‌های مسلح اداره می‌گردد. هر چند در برخی جهت گیری‌ها از فلسفه وجودی خود فاصله گرفته است، اما ساختار آن ساختاری نظامی است.
بررسی وظایف نشان میدهد که موضوع، ماهیت و کارکرد مدیریت بحران، اساساً از پدافند غیرعامل جداست و ادغام این دو سازمان و اینکه نام پدافند غیرعامل در ذیل نام مدیریت بحران قرار گیرد، دور از ماهیت وجودی این نهاد خواهد بود. علاوه بر این، سازمان پدافند غیرعامل به عنوان یکی از مهمترین سازمان‌های خط مقدم در تقابل با تهدید‌های دشمن زیر نظر فرمانده کل قوا، فعالیت میکند و هرگونه تغییر ساختاری در آن منوط به اجازه معظم له است.
۴. سازمان فوریت‌های پیش‌بیمارستانی اورژانس کشور: براساس اساسنامه مصوب سال ۱۳۶۹، وابسته به وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی بوده و خدمات خود را نه تنها به مصدومان سوانح و حوادث که به بیماران نیز ارائه میکند. خدمات این سازمان بخشی از وظایف نظام بهداشت و درمان کشور است که طبق قوانین و اسناد بالادستی، متولی اصلی آن وزارت بهداشت است.
بخش عمده خدمات بهداشتی- درمانی که در کشور ارائه میشود، ازجمله خدمات تکمیل کننده اقدامات سازمان اورژانس، مانند بستری افراد در بیمارستان‌ها، توسط وزارت بهداشت ارائه میشود؛ بنابراین تکمیل خدمات سازمان اورژانس، نیازمند انسجام و هماهنگی کامل آن با وزارت بهداشت خواهد بود و جدایی کامل آن از این وزارتخانه، میتواند تأثیرات نامطلوبی بر پیوستگی و تکمیل خدمات بهداشتی- درمانی که نیاز روزمره کشور است (هزینه فایده) داشته باشد.
جدایی کامل سازمان اورژانس از وزارت بهداشت باعث خواهد شد که این سازمان به شکل پیکری با دو سر مجزا درآمده و با فرماندهی دوگانه مواجه شود، پس از تشکیل وزارتخانه جدید، سازمان اورژانس باید کماکان براساس ضوابط تعیین شده توسط وزارت بهداشت، خدمات خود را ارائه دهد. روشن است که این امر به سردرگمی و اختلال در انجام وظایف محوله می‌انجامد.
همچنین در این طرح سازمان آتش نشانی و خدمات ایمنی که نقش موثری در پاسخگویی به حوادث دارد دیده نشده است و وظایف سایر سازمان‌های درگیر در بحران را تشریح ننموده است.
۱. تعیین متولی واحد با بودجه مستقل برای مدیریت بحران: با توجه به تعدد نهاد‌های امدادی در کشور و عدم وجود فرماندهی واحد در این حوزه، تعیین متولی معین و سرعت بخشیدن به اختصاص بودجه به دستگاه‌های مشمول، بدون شک مهمترین نقطه قوت تشکیل یک نهاد واحد مدیریت بحران در کشور خواهد بود.
یکی از مهمترین چالش‌های فعلی حوزه مدیریت بحران در کشور روند طولانی، پیچیده و غیرمستقل اختصاص بودجه به سازمان مدیریت بحران و سایر دستگاه‌های مکلف در حوزه مدیریت سوانح و حوادث در کشور است.
۲. امکان حضور مقام مسئول مدیریت بحران کشور در هیئت وزیران و طرح مسائل در عالیترین مرجع اجرایی کشور: درحال حاضر سازمان مدیریت بحران کشور، از قدرت چانه‌زنی لازم به‌منظور اعمال مدیریت کلان در این حوزه در کشور برخوردار نیست. وجود وزارت مستقل برای اعمال مسئولیت‌ها و نظارت بر کار سایر عوامل دخیل در امر کاهش ریسک، در چنین شرایطی میتواند نتایج مثبتی به همراه داشته باشد.
کار‌های بسیار بزرگ و ضروری برای کاهش اثر مخاطرات در کشور وجود دارد که نیازمند تخصیص بودجه و تمرکز جدی روی وضوع است که متأسفانه درحال حاضر ذیل وزارت پرمشغله کشور، رها شده است. ازاینرو ایده تشکیل وزارتخانه‌ای تحت عنوان «وزارت مدیریت بحران» حداقل از منظر اقدامات اجرایی و بودجه‌ای میتواند زمینه‌ساز افزایش «نظارت» بر عملکرد نهاد‌های امدادی در کشور و در مجموع افزایش «اثربخشی» خدمات امدادی ارائه شده توسط آن‌ها باشد.
۳. رفع مشکل کمبود کارشناس خبره در سازمان‌های مرتبط با مدیریت بحران کشور با استخدام و تربیت نیرو.
۴. رفع مشکلات زیر ساختی در طول زمان.
۵. پاسخگویی موثر مسئولان در بحران‌ها.
۱. ضعف منابع مالی: تشکیل وزارتخانه‌ای که بنا به ابعاد و پراکندگی گسترده بحران در ایران، لاجرم باید عریض و طویل هم باشد، نیاز ضروری به ساختارسازی، جذب نیروی متخصص و با صلاحیت و داشتن تجهیزات و امکانات همچون ساختمان و بنا در هر شهر و منطقه و روستا دارد. به وضعیت ناپایدار اقتصادی کشور و کمبود منابع مالی دولت و ملاحظاتی که پیرامون جذب نیروی انسانی جدید در بدنه دولت وجود دارد، نشان میدهد که تشکیل وزارت مدیریت بحران بدون پیش بینی منابع مالی لازم برای تحقق این سیاست، در عمل به سادگی امکانپذیر نخواهد.
۲. ضعف اثر بخشی در ساختار اجرایی استان‌ها: موضوع بعدی که جنبه منفی دیگری برای تشکیل وزارت مدیریت بحران است، سازوکار فعالیت آن در مراحل مقابله با بحران و ارتباط آن با استانداری‌ها و سایر ارگان‌های کشوری است. در استان‌ها کلیه سازمان‌ها و ادارات کل، تحت دستور استاندار به وظایف خود در شرایط بحران عمل می‌کنند و اینکه یک مجموعه مستقل و یک وزارتخانه مجزا که داعیه مدیریت بحران و فرماندهی واحد حوادث را دارد، چگونه تحت امر مقام دیگر، از وزارتخانه دیگری، امر مدیریت بحران را مدیریت خواهد نمود، جای ابهام زیادی دارد.
۳. عدم جامعیت دستگاه‌های درگیر در بحران با این رویکرد تعداد دستگاه‌های درگیر در بحران را کم می‌کنیم و امکان دارد که آمادگی مواجهه با سوانح در کشور کاهش یابد.
۴. از دست دادن یک نهاد بین المللی (جمعیت هلال احمر) و عدم امکان استفاده از نیرو‌های مردمی آن با تصویب این طرح
۵. مغایرت با برخی قوانین
۶. عدم امکان ادغام سازمان پدافند غیرعامل با توجه به ساختار.
۷. تقدم بخشیدن به راهبرد‌های عملیاتی «پس از حادثه» به جای راهبرد پیشگیری: اگر اولویت راهبردی ما در برابر بحران‌های طبیعی تمرکز بر بخش پیشگیری باشد، جدا از امکان اجرایی، حداقل در بخش تعیین استراتژی یا راهبرد، درست عمل کرده‌ایم.
۱. ارتقای جایگاه سازمان مدیریت بحران از ذیل وزارت کشور به معاونت رئیس جمهوری: برای حل چالش عدم حضور رئیس سازمان مدیریت بحران در جلسات کابینه دولت، میتوان جایگاه سازمان مدیریت بحران را از معاونت وزارت کشور به سطح معاونت ریاست جمهوری ارتقا داد. این امر هم به تقویت جایگاه حقوقی و نظارتی این سازمان کمک خواهد نمود و هم از بروز چالش‌های احتمالی ادغام نهاد‌های امدادی در قالب یک وزارتخانه جدید، جلوگیری خواهد کرد.
۲. افزایش ضمانت اجرایی تصمیمات سازمان مدیریت بحران: سازمان مدیریت بحران باید از ضمانت اجرایی قوی و بودجه مشخص به منظور هدایت دستگاه‌های اجرایی مختلف برخوردار باشد.
۳. افزایش توان کارشناسی سازمان مدیریت بحران: توان کارشناسی سازمان مدیریت بحران در خصوص مدیریت بحران‌های مختلف باید افزایش یابد. این سازمان باید ارشدیت علمی داشته باشد تا در مواقع بحران، سایر دستگاه‌ها از آن تبعیت نمایند.
۴. لزوم تدوین نظام مدیریت خطر حوادث و بلایا براساس نظام منطقه‌ای: در این حالت با بررسی تجارب کشور‌های توسعه یافته و توجه به ظرفیت‌های اقلیمی و کاربست قابلیت‌ها و تجارب بومی هر منطقه در کشور، بهمراه استفاده از ظرفیت دانشگاهی میتوان اقدام به تدوین نظام مدیریت خطر حوادث و بلایا، بمنظور توسعه تاب آوری و کاهش آسیب پذیری نقاط مختلف کشور نمود.
۵. الزام به ارائه پیوست مدیریت بحران در طراحی و اجرای کلیه طرح‌ها و برنامه‌های توسعه‌ای و عمرانی: با داشتن پیوست مدیریت خطر حوادث و بلایا و توجه به تغییر شرایط اقلیمی، کلیه برنامه‌های توسعه و عمران ملی باید بگونه‌ای تنظیم شوند که در همه فعالیت‌های آن در همه سطوح، رویکرد سازگاری با اقلیم رعایت گردد.
۶. انجام یک پژوهش جامع و بین المللی در حوزه مدیریت بحران: بمنظور ساماندهی مدیریت بحران در کشور و اتخاذ یک رویکرد همه جانبه و علمی به این حوزه، ضروری است که کارگروهی مشتکل از صاحبنظران و متخصصان این حوزه و کارشناسان دستگاه‌های ذیربط در کشور تشکیل گردد و این کارگروه با آسیب شناسی تاریخی قوانین موجود در حوزه مدیریت بحران در کشور و بازدید میدانی در حوزه مدیریت بحران در جهان، مدلی جامع و منطق با شرایط زیستی، اجتماعی و اقتصادی کشور ارائه دهند و درنهایت خروجی این پژوهش میتواند در قالب یک طرح یا لایحه مستقل در مجلس شورای اسلامی ارائه گردد.
ایده داشتن سازمان مستقل برای مدیریت بحران در کشور بدون توجه به ملاحظات اجرایی و بررسی‌های علمی و کارشناسی و بدون شناخت ماهیت دستگاه‌های متنوع و متکثر فعال در حوزه مدیریت بحران در کشور، علیرغم اینکه در ظاهر ممکن است برخی از چالش‌های حوزه مدیریت سوانح و حوادث در کشور را برطرف نماید، اما در مقام عمل بر پیچیدگی شرایط موجود خواهد افزود.
در ادبیات جهانی، مدیریت بحران چرخه پیوسته‌ای از اقداماتی است که قبل از رویداد هر حادثه‌ای با هدف کاهش آثار مخاطرات و در ادامه انجام اقدامات در حین رخداد و مقابله با حادثه و اقدامات پس از رویداد، صورت می‌گیرد. نکته‌ای که براساس تجربیات چندین و چندساله، نقطه ضعف اساسی ما در کشور تلقی میشود که میتوان با توجه به آن و تمرکز در جهت رفع آن، مشکل بزرگ مدیریت بحران در کشور را به طور قابل ملاحظ‌های کاهش داد، عدم نگرش پیوسته و مستمر به امر مخاطرات طبیعی و عدم اتخاذ رویکرد‌های پیشگیرانه و آینده پژوهانه به مدیریت بحران است. علاوه بر این، نبود یک برنامه جامع و راهبردی و با قابلیت عملیاتی بالا همچنان به‌عنوان چالش اصلی این حوزه در کشور مطرح است.
از این‌رو انتظار می‌رود هرگونه تغییرات ساختاری و ماهوی در حوزه مدیریت بحران در کشور، ناظر بر جدیدترین رویکرد‌ها و اسناد بین المللی در این حوزه، همچون سند سندای ژاپن باشد. درحال حاضر چارچوب سندای مهمترین راهبرد کاهش خطرپذیری بلایای سازمان ملل متحد برای ۱۵ سال آتی در جهان است و در سومین کنفرانس جهانی سازمان ملل متحد در شهر سندای کشور ژاپن، در ۱۸ مارس سال ۲۰۱۵ به تصویب رسید.
منابع:
• Bagheripour, M.H, and M Saafizaadeh. "Evaluation of peak ground acceleration for the city of Kerman through seismic hazard analysis. " Scientia Iranica ۲۶, no. ۱ (۲۰۱۹): ۲۵۷-۲۷۲.
• فتاحیان، سید امیر. "راهبردهاى ارتقاى مدیریت بحران لرزهاى در منطقه ۲۰ تهران. " دانش پیشگیرى و مدیریت بحران, ۱۳۹۵: ۷.
• فرح، حبیب. نقش شکل شهر درکاهش خطرات ناشى از زلزله، چاپ اول، تهران: دانشگاه آزاد واحد علوم تحقیقات تهران, ۱۳۹۰.
• قلی پور، رحمت الله. تصمیم‌گیری سازمانی و خط‌مشی‌گذاری عمومی. سمت, ۱۳۹۹.
• گزارشات مرکز پژوهش‌های مجلس
*دانشجوی دکتری مدیریت دولتی