برنامه‌ریزی بخش عمومی در یک فرایند تکاملی، طرحی است برای هزینه کردن اعتبارات دولتی در یک دوره زمانی و در مراحل بعدی با توجه به سرمایه‌های فیزیکی و انسانی موجود، اولویت های، بخش‌های عمومی و خصوصی را تعیین می‌نماید.
منابع بین بخش‌های مختلف اقتصادی با توجه به اولویت‌ها تقسیم می‌شود. بودجه در نهایت ابزاری است برای دستیابی به اهداف دولت از طریق تحرک فعالیت‌ها در بخش خصوصی و دولتی. با توجه به اهدافی که دولت‌ها دارند، برنامه‌ریزی، خط‌مشی بخش‌ها اقتصادی در فرآیند توسعه و آینده اقتصاد، تعریف می‌شود.
الگوی اقتصادی منبعث از اسناد بالادستی، به کار گرفته می‌شود و سیستم برنامه ریزی تلاش می‌کند با تبعیت از آن، رفتار‌های اقتصادی را به سمت اهداف اقتصادی هدایت نماید. در الگوی کلی توسعه، مبانی نظری رشد و متغیر‌های کلان اقتصاد، مانند موجودی سرمایه، پس انداز، سرمایه گذاری، صادرات و واردات، نرخ ارزهای خارجی و سرمایه گذاری خارجی در نظر گرفته می‌شود.
در اقتصاد یک جدول داده و ستاده بصورت کامل یا ناقص وجود دارد که ارتباط بخش‌های مختلف اقتصادی با هم را مشخص می‌سازد. این جدول بسته به دقتی که در آن به کار رفته و داده‌هایی که جمع آوری شده است، اطلاعات مهمی در اختیار تصمیم گیرندگان قرار می‌دهد. در فرآیند توسعه آگاهی از سهم و تاثیرگذاری و تاثیر پذیری هر متغیر بر سایر متغیر‌ها که از طریق این جدول مشخص می‌شود، کاربرد زیادی دارد.
در واقع ارتباط بین صنایع و بخش‌های مختلف اقتصادی برای تنظیم و تدوین برنامه، بسیار مهم است. برای مثال یک جدول داده و ستاده در اقتصاد مشخص می‌سازد که برای توسعه صنایع مختلف مانند صنایع فولاد یا آلومنییم یا صنعت سیمان و مجتمع‌های پتروشیمی چه میزان انرژی مورد نیاز است و بخش انرژی چگونه انرژی مورد نیاز هر کدام از این واحد‌های تولیدی را تامین می‌کند.
در این صورت، با مشخص شدن نوع و سهم حامل‌های انرژی در فرآیند رشد، تکالیف تامین کننده آن نیز مشخص می‌شود. برای مثال مشخص می‌شود که این بخش‌ها برای توسعه، نیاز به ۱۰۰ میلیون مترمکعب گاز طبیعی دارد. جدول داده و ستانده اطلاعات دقیقی در اختیار شرکت گاز کشور قرار می‌دهد و مشخص می‌سازد، برای تامین این میزان گاز به علاوه گاز‌های مورد نیاز سایر بخش ها، به چه میزان نهاده شامل تجهیزات پالایشگاهی، خطوط انتقال، تاسیسات و شبکه‌های توزیع گاز نیاز است.
در این جدول مشخص می‌شود که چه میزان میعانات گازی و سایر ترکیبات هیدروکرنبی سنگین و سبک در عملیات تولید و پالایش گاز تولید می‌شود و به علاوه، میزان سایر محصولات جانبی که در فرآیند تولید گاز مصرف یا تولید می‌شوند، مشخص می‌گردد. این جدول تا جایی پیش می‌رود که میزان لوله‌های فولادی و پلی اتیلن و سایر تجهیزات برای تولید، پالایش، انتقال و توزیع گاز رامحاسبه می‌کند و تلکیف و وظایف صنایع تولیده کننده این تجهیزات را مشخص می‌کند. آگاهی از نیاز بازار‌های جهانی و برنامه ریزی برای ورود به تجارت جهانی، جدول داده و ستاده را در مرحله‌ای بالاتر قرار می‌دهد.
سیستم برنامه‌ریزی در انتهای فرآیند، برای عملیات اجرایی، تحلیل هزینه- فایده اجتماعی و ارزشیابی کامل عملیات‌ها را در دستور کار دارد. ارزشیابی پروژه‌ها در واقع کارایی سیستم اجرایی را مشخص می‌کند.
برنامه‌ریزی توسعه اقتصادی به لطف منابع انسانی و فیزیکی از جمله ذخایر نفت، گاز و مواد معدنی و تنوع زیست محیطی، با در نظر گرفتن تهدیداتی مانند خشکسالی و شوک‌های اقتصادی، برای عبور از چالش‌های فراروی کشور، به تلاشی عالمانه و آگاهانه نیاز است. بکارگیری تجربه‌ها و اندیشه ورزی در انتخاب راهبرد‌های مناسب، نگرش جامعی در اختیار برنامه ریزان برای تصمیم گیری و شتاب به برنامه‌ها قرار می‌دهد.
در طراحی یک پروژه، برای تعیین فرایند‌های اصلی و کارکرد کلی پروژه، معمولا بیش از یک راهبرد پیشنهاد می‌شود، ولی درنهایت، گزینه برتر انتخاب می‌گردد. برای انتخاب گزینه برتر مزایا و معایب هر راهبرد مشخص می‌شود. برای روشن شدن موضوع فرض می‌شود، می‌خواهیم برای ساختن ۱۰ سد در ۱۰ منطقه کشور، در مدت ۱۰ سال برنامه ریزی نماییم.
فرض می‌کنیم هر کدام از این سد‌ها ظرفیت ذخیره آب به میزان ۵۰۰ میلیون متر مکعب را دارد. آب این سد‌ها می‌تواند ۱۰۰۰ هیکتار از زمین‌های دیم را زیر کشت آبی ببرد و در نتیجه ۱۰۰۰ واحد به تولید ملی ناشی از تولیدات کشاورزی اضافه می‌شود و در نتیجه سود حاصل از بخش کشاورزی بخش‌های صنعت و خدمات نیز از این افزایش بهره مند می‌شوند.
بعد از طراحی سد‌ها برای اجرای طرح، می‌توان دو راهبرد زیر را میان راهبرد‌های متفاوتی که وجود دارد، انتخاب نمود:
راهبرد اول ساخت پروژه بصورت جهشی و اینکه، مطالعات، طراحی و اجرای ۱۰ سد، با هم شروع شود و هر سال با ۱۰ درصد پیشرفت فیزیکی در مدت ۱۰ سال، همه این سد‌ها را به بهره برداری رساند. در این راهبرد پروژه در طول ده سال ساخته می‌شود.
راهبرد دوم ساخت پروژه بصورت گام به گام و اینکه، مطالعات، طراحی و اجرای ۱۰ سد، طوری برنامه ریزی شود که سالی یک سد ساخته و افتتاح گردد. در این راهبرد در پایان سال اول، اولین سد و در پایان سال دوم، دومین سد و به همین ترتیب در پایان سال دهم، دهمین سد در مدار بهره برداری قرار گیرد.
در راهبرد جهش بزرگ، به مدت ده سال هیچ آبی ذخیره نخواهد شد و در پایان سال دهم سالانه پنچ میلیارد مترمکعب آب ذخیره می‌شود. در واقع بخشی از هزینه فرصت این راهبرد، میزان آبی است که با اجرای سالی یک سد، یعنی انتخاب راهبرد دوم می‌توانست ذخیره و استفاده کرد. در راهبرد گام به گام در پایان سال اول، اولین سد به بهره برداری می‌رسد و در سال دوم در حالی که سد دوم در حال ساختن است، سد اول، ۵۰۰ میلیون مترمکعب آب را ذخیره خواهد می‌کند.
در پایان سال سوم سد دوم به بهره برداری می‌رسد و ۵۰۰ میلیون لیتر آب ذخیره می‌کند. این در حالی است که سد اول در سال دوم و سوم ۱۰۰۰ میلیون لیتر آب را ذخیره و در اختیار تولید کنندگان و کشاورزان قرار داد و در مجموع در این سه سال ۱۵۰۰ میلیون آب ذخیره شد و به همین ترتیب برای سال‌های بعد تا اینکه در پایان سال دهم، چهل مخزن ۵۰۰ میلیون لیتری ذخیره و استفاده می‌شود.
این در صورتی است که میزان بارندگی و آب قابل جمع آوری، جوابگوی ظرفیت سد‌ها باشد. در صورتی که میزان بارندگی کاهش پیدا کند و کاهش سطح آب، کمتر از ظرفیت سد‌ها باشد هزینه فرصت راهبرد جهش بزرگ به مرتب بیشتر از رهبرد گام به گام خواهد بود. برای روشن شدن سایر هزینه‌های انتخاب راهبرد گام به گام، فرض می‌کنیم شرایط کشور در طول این ده سال به این صورت باشد که در ۵ سال اول ثبات اقتصادی بر کشور حاکم است؛ به عبارتی رشد قیمت‌ها با ثبات باشد و در ۵ سال آخر به دلیل وجود نوعی شوک داخلی یا خارجی مانند شوک نفتی دهه ۱۹۷۳ یا رکود جهانی ۲۰۰۸ یا تحریم‌ها علیه کشور، نوعی بی ثباتی و افزایش قیمت بر اقتصاد حاکم شود.
در این صورت با انتخاب راهبرد جهش بزرگ همه هزینه‌های این بی ثباتی برای ۵ سال پایانی خواهد بود و برنامه ریزی را برای اتمام پروژه با مخاطره روبرو خواهد کرد. برای توضیح بیشتر اگر ۵ سد اول هر کدام با اعتبار ۱۰ میلیارد و در مجموع با ۵۰ میلیارد تومان ساخته شده باشد با افزایش قیمت‌ها ۵ سد آخری با اعتبار بیشتری ساخته می‌شود. در راهبرد گام به گام بعد از ۵ سال برای صرف نظر کردن از ساخت سد‌های بعدی به هر دلیلی مشکلی ایجاد نمی‌شود.
افزون بر آن تجربه ساخت پنچ سد قبلی و افزایش بهره وری و کارایی باعث کاهش هزینه ساخت سد‌های بعدی خواهد بود، ولی با انتخاب راهبرد اول با صرف هزینه برای ده سد با هم در طول ۵ سال، یا باید از میزان سرمایه گذاری این ۵ سال چشم پوشی کرد یا با صرف هزینه‌های بیشتر ادامه داد.
در مورد راهبرد گام به گام این شوک و بی ثباتی در قیمت‌ها تنها هزینه ۵ سد را افزایش خواهد داد و ۵ سد که ساخته و در حال بهره برداری است، در خدمت اقتصاد خواهد بود. فرض کنید این شوک در سال پایانی به اقتصاد وارد شود معنی آن این است که با انتخاب راهبرد گام به گام ۹ سد در خدمت اقتصاد و یک سد با بحران روبرو شده است؛ در حالی که با انتخاب راهبرد اول با وجود اینکه ۹۰% عملیات ساخت سد به اتمام رسیده است، ولی هیچ فایده‌ای از هزینه‌های صورت گرفته، نصیب اقتصاد کشور نمی‌شود. در این صورت اقتصاد با پدیده "فیل سفید" مواجه می‌شود.
فیل سفید مربوط به پروژه‌های سرمایه‌گذاری است که پرهزینه هستند و بی‌فایده. "فیل سفید" داستانی است که در آن پادشاه یک کشور یکی از فیل‌های مقدس سفید موی را به یکی از درباریان هدیه داد. این هدیه که به ظاهر مایه سرفرازی و افتخار بود، در واقعیت به مصیبتی برای دریافت کننده هدیه تبدیل شد. زیزا هزینه نگهداری و مراقبت درست از فیل آن شخص را خانه خراب می‌کرد در حالی که هیچ فایده‌ای برای او نداشت.
اکنون با این دریچه به واقعیت برنامه‌ریزی کشور در ساخت مسکن می‌نگریم. مسکن از جهت اشتغالزایی هم به صورت مستقیم در ساخت مسکن و هم بصورت غیر مستقیم در کارخانه‌های مرتبط با ساخت و توزیع مصالح ساختمانی و مراکز فعال در زمینه مسکن و همچنین نقشی که ساخت انبوه مسکن در ایجاد و کنترل تورم دارد در اقتصاد اهمیت بالایی دارد. از نگاه برنامه ریزی و مدیریت نیز هماهنگی بین صاحبان زمین، سرمایه، دستگاه‌های اجرایی برای صدور مجوز ساخت، بانک‌ها برای ارایه تسهیلات، کارگزاران و کارفرمایان نیاز به تبحر، تجربه و دانش فراوانی دارد.
دولت برنامه‌ریزی نموده است که ۴ میلیون مسکن در مدت چهار سال بسازد. برای ساخت این میزان مسکن به جدول داده ستانده نیاز است. در این جدول میزان زمین، مصالح، نیروی کار، انرژی، نقدینگی و ... مشخص می‌گردد. راهبرد گام به گام ساخت یک میلیون مسکن در سال اول و یک میلیون در سال دوم و به همین نحو تا سال چهارم می‌باشد. راهبرد جهش بزرگ نیز شروع همزمان ۴ میلیون مسکن با هم می‌باشد.
راهبرد دیگری که می‌تواند در کسب موفقیت موثر باشد، تلفیقی از راهبرد‌ها اول و دوم است. از آنجایی که طراحی، اخذ مجوز‌های ساخت و مکان یابی مناسب برای طی کردن مسیر شهر‌های هوشمند و در نظر گرفتن الزامات زیست محیطی و ذخیره سازی انرژی دقت و مطالعات خاص خود را دارد. در راهبرد تلفیقی می‌تواند برنامه ریزی ساخت حدود ۲ میلیون مسکن را برای دو سال اول و مابقی را برای دو سال دوم انجام داد.
راهبرد گام به گام طراحی و ساخت سالانه یک میلیون مسکن و راهبرد جهش بزرگ طراحی و ساخت چهار میلیون مسکن در چهار سال و راهبرد سوم تلفیقی از راهبرد اول و دوم را تجویز می‌کند.
مزیت راهبرد گام به گام نسبت به راهبرد جهش بزرگ در این است که در پایان سال اول یک میلیون مسکن ساخته می‌شود و اقتصاد به تقاضای مسکن به میزان زیادی پاسخ می‌دهد. در این راهبرد اگرچه از تجربه‌های طرح مسکن مهر و مسکن اجتماعی استفاده می‌شود، ولی نواقص طرح در ارزشیابی‌هایی که صورت می‌گیرد، شناسایی و برای سال‌های بعد برطرف می‌شود.
توانمندی صنایع و مراکز مرتبط با صنعت ساختمان مانند تولید کنندگان مصالح ساختمانی در برآورد نیاز این حجم از سرمایه گذاری محاسبه و در برنامه‌های آتی مد نظر قرار می‌گیرد. تقاضای بازار برای مسکن و تاثیرات این طرح بر متغییر‌های اقتصادی با دقت بیشتر محاسبه می‌شود.
مزیت راهبرد جهش بزرگ در این است که زمین مورد نیاز پروژه و طراحی و معماری و اخذ مجوز از سازمان‌ها و هماهنگی برای تسهیلات، یکجا انجام می‌شود و در سال‌های بعد انرژی صرف ساخت مسکن می‌شود.
از طریق ثبت‌نام از متقاضیان مسکن تقاضای واقعی برآورد می‌شود. این راهبرد فشار تقاضا و افزایش قیمت نهاده‌ها را به هزینه تمام شده مسکن انتقال می‌دهد و بصورت دایره وار قیمت‌ها را تا سال چهارم که زمان بهره برداری است، افرایش می‌دهد. اعتباردهی قطره چکانی، طول دوره ساخت را افزایش می‌دهد و این احتمال وجود دارد که دولت نتواند به وعده خود عمل کند.
راهبرد تلفیقی می‌تواند از مزایای راهبرد اول و دوم استفاده نماید و معایب هر کدام را در نظر گیرد و از آن پرهیز نماید.
کارآمدی در بودجه‌ریزی، به این معنی است که بوجه ریزی به نحوی انجام شود که هر تغییر دیگری که در بودجه صورت گیر، وضع بودجه را بدتر می‌کند. یا به عبارتی هیج بودجه ریزی بهتر از این وجود ندارد.
از آنجایی که بودجه‌ریزی برای سال آینده انجام می‌شود، برآورد هزینه‌ها و درآمد‌ها از اهمیت زیادی برخوردار است. پیش بینی و برآورد دقیق، کارآمدی بودجه را افزایش می‌دهد. درصورتی که برآورد‌ها دقیق نباشد و دارای تورش باشد به این معنی است که روش بهتری برای برآورد، وجود داشته، ولی بکار گرفته نشده است و لذا بودجه ریزی ناکارآمد است.
برای اینکه کارآمدی بودجه از منظر برآورد‌ها و پیش بینی‌ها به دقت بررسی شود، می‌توان درآمد‌ها و هزینه‌های برآورد شده و محقق شده مربوطه به بودجه سنوات قبل را مورد بررسی قرار داد و نواقص را برطرف کرد. هرچه اختلاف برآورد‌ها و آنچه محقق شده است زیاد باشد، ناکارآمدی در بودجه ریزی است. در طرح مسکن برای افزایش کارآمدی می‌توان راهبرد تلفیقی را بکار گرفت.
اقتصاددانانی که به توسعه از طریق جهش بزرگ معتقدند بر این باورند که سکون حاکم بر اقتصاد به تلاشی اساسی نیاز دارد. آنان، اقتصاد را مشابه اتومبیلی فرض می‌کنند که در برف گیر کرده و با فشار تدریجی از جا حرکت نمی‌شود و نیاز به فشاری بزرگ دارد.
اقتصاد کشور به واسطه محدودیت استفاده از سرمایه‌گذاری خارجی به واسطه تحریم‌ها و نااطمینانی موجود به واسطه مسیر‌های اشتباه گذشته مانند مشکلات بورس، نوسانات بازار جهانی نفت و نآرامی‌های خاورمیانه و مشکلات ساختاری، امکان جهش بزرگ را منتفی می‌سازد و اصرار بر چنین برنامه‌هایی اقتصاد را به مشکل "فیل سفید" دچار می‌سازد. مشکلی که در آن پروژه‌های نیمه تمام بسیاری پیش روی اقتصاد قرار می‌گیرد.
*دکترای اقتصاد بین‌الملل