پول‏‌های تهران کجاست؟

گزارش دخل و خرج شهرداری تهران در نیمسال اول ۱۴۰۱ به دلیل فاصله زیاد درآمدهای حاصل‌شده با هزینه‌های صورت‌گرفته سوال‌‌برانگیز شده است. در حالی که مدیریت شهری در فاصله فروردین تا شهریور امسال ۱۸ هزار و ۷۴۵ میلیارد تومان درآمد کسب کرده، در این مدت طبق گزارش رسمی ارائه شده در صحن شورای شهر، فقط حدود شش‌‌هزار میلیارد تومان هزینه شده است. پاسخ به این پرسش که «پول‌‌های تهران کجاست؟» از آن جهت اهمیت دارد که منعکس‌‌کننده وضعیت انضباط مالی و شفافیت در مالیه شهرداری تهران است.

به گزارش «دنیای اقتصاد»، شهرداری تهران در حالی درآمد وصولی خود در شش ماه نخست 1401 را حدود 18 هزار و 745 میلیارد تومان اعلام کرده که با توجه به بودجه 50 هزار و 370 میلیارد تومانی مصوب برای سال جاری، در برش نیمساله معادل 74 درصد از آنچه انتظار می‌‌رفت محقق شود، تحقق پیدا کرده است. این گزارش در عین حال نشان می‌دهد از مجموع 48 هزار و 485 میلیارد تومان اعتبار هزینه‌‌ای که در مصوبه بودجه 1401 شهر تهران پیش‌‌بینی شده، در شش ماه به جای اینکه نصف این رقم معادل حدود 24 میلیارد تومان هزینه شود، فقط شش‌‌هزار میلیارد تومان خرج شده است. با این وصف خرج شهرداری تهران در شش ماه نخست امسال معادل یک‌‌سوم دخل این نهاد بوده است. دو فرضیه اولیه درباره علت این ناترازی در وضعیت درآمد و هزینه شهرداری تهران مطرح است؛ یکی اینکه شهرداری واقعا بخشی از این بودجه را هزینه نکرده که اگر این‌طور باشد، باید علت آن مشخص شود؛ چراکه بسیاری از پروژه‌های عمرانی و ترافیکی اولویت‌‌دار و در صدر آنها مترو، نیازمند تزریق منابع مالی هستند و توجیهی برای تعلل در هزینه‌‌کرد بودجه محقق‌شده وجود ندارد. فرضیه دوم که به صحت نزدیک است، فقدان انضباط مالی مورد انتظار در شهرداری و نبود شفافیت مالی دست‌‌کم در حوزه هزینه‌های شهری است.

گزارش دخل و خرج سه ماه نخست امسال شهرداری تهران نیز به این ناترازی دچار بود و در آن زمان مساله عدم ثبت حقوق و دستمزد به عنوان یکی از عوامل دخیل در این ناترازی عنوان شد. مدیران شهری مدعی بودند که به دلیل نهایی نشدن میزان افزایش حقوق و دستمزد، هزینه‌های صورت گرفته در این بخش را ثبت نکردند. اما این نقصان در گزارش شش‌‌ماهه عملکرد بودجه وجود دارد و همچنان برخی هزینه‌ها از جمله حقوق و دستمزد پرداخت‌شده به درستی ثبت نشده است. برآوردی از میزان حقوق پرداختی شهرداری به کارکنان در نیمسال اول حکایت از پرداخت بیش از هفت هزار میلیارد تومان در این بخش دارد. با این وصف حتی اگر این هزینه نیز ثبت می‌شد، باز هم میزان درآمد و هزینه در گزارش رسمی سر به سر نبود. در واقع بین سه تا چهار هزار میلیارد تومان از درآمدهای شهرداری در جایی هزینه شده که به صورت رسمی ثبت نشده و درباره آن ابهام وجود دارد؛ موضوعی که نشان‌دهنده اوج عدم شفافیت و نبود انضباط مالی در حوزه مالی شهرداری تهران است و در صورت ادامه پیدا کردن، تبعات احتمالی آن به شکل عدم تزریق منابع به پروژه‌های اولویت‌‌دار و هدررفت منابع، در ماه‌های آتی آشکار خواهد شد.

ستون کج بودجه شهرداری

سهم درآمدهای ناپایدار از کل بودجه تحقق‌یافته در شهرداری تهران طی شش ماه نخست امسال 71 درصد بوده است. عمده درآمدهای ناپایدار شهر تهران به نوعی درآمد ملکی محسوب می‌شود. این درآمدها به‌طور معمول یا از طریق واگذاری و تهاتر املاک شهرداری یا به شکل فروش تراکم و تغییر کاربری اراضی شهری حاصل می‌شود. به این ترتیب بیش از دو‌سوم درآمد شهرداری تهران در شش‌‌ماه نخست امسال از منابع غیرپایدار حاصل شده است. البته این نخستین سالی نیست که ستون بودجه شهر تهران کج و بر پایه منابع ناپایدار نهاده شده است. وابستگی به درآمدهای ناپایدار سابقه‌‌ای حدود سه دهه دارد و شهرداری‌‌ها به پشتوانه این درآمد با وجود اینکه حجم آن وابسته به وضعیت رکود - رونق بازار مسکن است، به نوعی به خرج غیرضروری و انعقاد قراردادهای فاقد اولویت عادت کرده‌‌اند.

رکود مسکن به حدی عمیق است که سبب شده حتی تحقق درآمدهای ناپایدار از محل فروش ملک نیز نسبت به انتظاری که در برش نیمساله بودجه وجود دارد، به مراتب کمتر باشد. میزان وصولی این درآمدها در بودجه حدود 237 میلیارد تومان است و این یعنی فقط نزدیک 5 درصد از درآمدهای پیش‌‌بینی شده در این بخش، در فاصله فروردین تا شهریور امسال وصول شده است. در شرایط ابررکود ساختمانی که هم در بازار ساخت‌و‌ساز و هم در معاملات بازار مسکن حاکم است، کاهش درآمدهای غیرپایدار بیش از هر زمان دیگری مالیه شهرداری تهران را تهدید می‌کند. اما شهرداری تهران اقدامی برای اینکه این تهدید را به فرصت تبدیل کند، انجام نداده است.

تهدید رکود مسکن برای شهرداری

انتظار می‌‌رود با توجه به وضعیت شکننده مالیه شهر به واسطه وابستگی 70 درصدی به درآمدهای غیرپایدار و در عین حال حداقل وصولی در این بخش به واسطه رکود ساخت و ساز، شیفت به درآمدهای سالم و پایدار در دستور کار قرار گیرد. اما بررسی جداول تحقق درآمدهای شهرداری در گزارش شش‌‌ماهه نشان می‌دهد سهم بخش‌هایی از سرفصل‌‌های درآمدی نظیر «منابع حاصل از آورده سهم شهرداری در پروژه‌های مشارکتی» در حالی صفر بوده که امسال تمرکز مدیریت شهری بر تعریف فرصت‌‌های سرمایه‌‌گذاری متعدد در این حوزه به برگزاری یک همایش بزرگ منجر شد، اما هنوز نتیجه ملموسی که بتوان به شکل عدد و رقم در بودجه رصد کرد، نداشته است. در واقع ورودی شهرداری از بابت اجرای پروژه‌های مشارکتی هنوز صفر است و این در حالی است که اگر پروژه‌های زودبازده و جذاب برای بخش خصوصی تعریف شود، این ظرفیت وجود دارد که شهر به سرعت از این محل به درآمد برسد.

کارشناسان معتقدند مادامی که ساختار مدیریت شهری به شکل فعلی و بدون اصلاح باقی بماند، عملا اختیارات کافی در شهرداری و شورای شهر برای وضع عوارض گوناگون وجود ندارد و حتی اگر برای تغییر ریل درآمدی اشتراک نظر و تلاشی صورت گیرد، با توجه به مسیر بوروکراتیک و پیچیده و نیز به دلیل مصلحت‌‌سنجی‌‌ها و ملاحظاتی که ساختارهای دولتی در تصمیماتی که وجه اقتصادی دارد لحاظ می‌کنند، اغلب به نتیجه مطلوب نمی‌‌رسد. در این شرایط تنها راهی که شهرداری تهران برای شیفت از درآمدهای غیرپایدار به درآمد پایدار دارد، ایجاد زمینه سرمایه‌‌گذاری بخش خصوصی در شهر و نیز فراهم کردن بستر اجرای پروژه‌های مشارکتی است. اما گزارش شش‌‌ماهه بودجه نشان می‌دهد این ظرفیت هنوز مغفول مانده و سرمایه‌های خوابیده به پروژه‌های شهری راهی پیدا نکرده است. از طرفی سرمایه‌‌گذاران باید برای ورود به حوزه‌های مشارکتی در شهر، قراردادی را امضا کنند که طرف دیگر آن شهرداری تهران است و اغلب از آن به عنوان «قرارداد ترکمانچای» تعبیر می‌شود. در واقع آنچه در مدیریت شهری از آن به عنوان «قراردادهای تیپ» یاد می‌شود، مهم‌ترین مانع پیش روی حضور جدی سرمایه‌‌گذاران بخش خصوصی برای اجرای پروژه‌های شهری چه در حوزه حمل و نقل و ترافیک و چه در سایر حوزه‌هاست. گفته می‌شود قراردادهای تیپ به نحوی تنظیم شده که رتبه سرمایه‌‌گذار را به یک پیمانکار معمولی تنزل می‌دهد و او نمی‌تواند اختیارات کافی برای نرخ‌‌گذاری و بهره‌‌برداری از پروژه را داشته باشد. در واقع شهرداری به دلیل نفوذ در حاکمیت، دست برتر را در این قراردادها دارد و مادامی که شرایط به نفع سرمایه‌‌گذاران تغییر نکند، آنها انگیزه کافی برای حضور در این پروژه‌ها را ندارند. نکته قابل تامل این است که پیش‌‌بینی‌‌هایی مبنی بر ادامه رکود ساخت‌و‌ساز و معاملات مسکن در سال آینده وجود دارد و اگر این طور باشد، عملا بودجه 1402 شهرداری تهران تحت تاثیر این خواب بلند در بازار فعالیت‌‌های ساختمانی قرار خواهد گرفت و منابع لازم برای اجرای پروژه‌های ضروری شهر در سال آینده نیز تامین نخواهد شد.

علاوه بر این بخشی از تحقق 74 درصدی برش شش‌‌ماهه بودجه شهرداری تهران در سال 1401 ناشی از دوپینگ در بخش وام و اوراق مشارکت است. تحقق منابع حاصل از فروش اوراق مشارکت و دریافت تسهیلات معادل 160 درصد از میزان پیش‌‌بینی‌شده بوده و این موضوع با توجه به مشکلاتی که شهرداری برای تسویه انبوه بدهی بانکی تلنبار شده از سال‌های قبل دارد، ایده‌‌آل نیست. هر چند استفاده بهینه از ظرفیت وام و اوراق قرضه برای پیشبرد کلان‌‌برنامه‌های شهر یک مسیر معقول است، اما شرایط ویژه شهرداری و انباشت بدهی بانکی تعیین تکلیف‌نشده که بابت تاخیر در پرداخت آن جرایم نقدی قابل توجهی بر اصل بدهی افزوده شده است، سبب می‌شود استقراض گزینه ایده‌‌آل امروز شهرداری تهران برای حل مشکلات مالی نباشد. شهرداری تهران در شش ماه نخست امسال وصولی ناچیزی از محل عوارض نوسازی و پسماند که دو نوع عوارض ملکی و از جنس درآمد پایدار شهری هستند، داشته است. بر اساس این گزارش میزان عوارض نوسازی وصولی در برش شش‌‌ماه به جای 795 میلیارد تومان، 406 میلیارد تومان بوده است. همچنین در حوزه عوارض پسماند، عقب‌‌ماندگی 172 میلیارد تومانی از عوارض پسماند در میزان تحقق شش‌‌ماهه امسال نشان‌دهنده عدم اهتمام کافی برای وصول این قبیل درآمدهای پایدار در شهرداری تهران است. امسال 717 میلیارد تومان عوارض پسماند در بودجه شهرداری تهران پیش‌‌بینی شده که از هدف 358 میلیارد تومانی نیمساله، فقط 186 میلیارد تومان وصول شده است.

درآمد شهرداری تهران از برج میلاد نیز نزدیک به صفر بوده و تناسبی با ظرفیت این مکان به عنوان یک جاذبه گردشگری ملی و بلکه جهانی ندارد. در بودجه امسال فقط 70 میلیارد تومان درآمد از محل برج میلاد و خدمات جانبی آن پیش‌‌بینی شده و این در حالی است که در شش ماه نخست امسال 15 میلیارد تومان از این رقم محقق شده است. با توجه به اینکه نیمسال اول حجم سفرای شهروندان به مقاصد گردشگری بیشتر است، بعید به نظر می‌‌رسد حتی همین درآمد 70 میلیارد تومانی هم تا پایان سال به‌طور کامل تحقق پیدا کند.

از سوی دیگر با وجود همسویی دولت و مدیریت شهری، انتظار شهروندان مبنی بر این است که دست‌‌کم یارانه بلیت که در بودجه‌های سالانه شهر بر اساس قوانین بودجه کشور پیش‌‌بینی می‌شود، به‌طور کامل وصول شود. اما میزان وصولی این منبع درآمدی نیز در نیمسال اول 1401 صفر بوده است. به نظر می‌‌رسد طی ماه‌های اخیر شهرداری از ظرفیت لابی و رایزنی برای وصول حق شهروندان از دولت به واسطه سهمی که از هزینه‌های شهر باید پرداخت کند تا زحمات حاصل از استقرار در پایتخت که به آنها تحمیل می‌شود، تا حدودی جبران شود، استفاده نکرده است. این موارد نقاط ضعفی است که اگر هر یک از آنها برطرف شود، به میزان وصولی درآمد پایدار در شهر تهران می‌‌افزاید.

«دنیای اقتصاد» پیش‌‌تر نیز آماری از کاهش قابل توجه صدور پروانه ساختمانی توسط شهرداری تهران در فصل اول 1401 منتشر کرده بود که تصویری از شدت رکود ساخت‌و‌ساز را نشان داد. در بهار امسال برای ساخت حدود شش‌‌هزار واحد مسکونی پروانه صادر شد و این یعنی حجم ساخت‌وساز در فصل اول امسال حتی از برش سه ماهه سال 1400 که تعداد پروانه‌های ساختمانی شهر تهران به کمترین مقدار در سال‌های اخیر رسید هم قدری کمتر بوده است. شهرداری تهران باید با در نظر گرفتن این واقعیت‌‌ها ظرفیت‌‌های درآمدی شهر را به شکل موثر فعال کند؛ کمااینکه در شرایط رکود، این تنها راهی است که پیش پای مدیریت شهری وجود دارد.