بررسی جایگاه حقوقی سهام عدالت

مقدمه
اجرای سهام عدالت بر اساس مصوبه سال 1385 هیات وزیران با نام آئین نامه اجرایی افزایش ثروت خانوارهای ایرانی آغاز و سازمان خصوصی سازی هم متولی طرح شد. مطابق این طرح افراد با گرفتن سهمی از شرکتها و کارخانجات دولتی بر ثروت خود می افزایند. 

هدف از اجرای این طرح، تحقق عدالت اقتصادی بیان شده است. به هر ایرانی مطابق این طرح 2 میلیون تومان سهام تعلق می گیرد. اعطای سهام عدالت از دهک های پایین جامعه شروع می شود. مردم پس از پرداخت اقسام سهام از طریق سود آن، پس از چند سال مالک سهام می شوند.

هدف عمده سهام عدالت عبارت است از بهینه کردن توزیع درآمد در کشور و مشارکت دادن همه افراد در امور اقتصادی کشور . از سوی دیگر اهداف دیگری نیز برای آن قائل شده اند که در اساسنامه سهام عدالت بدین شرح بیان شده است:
 
1- توزیع متعادل ثروت و درآمد در کشور 
2- افزایش ثروت و ایجاد درآمد دائمی برای خانوارهای نیازمند 
3- تسریع در روند خصوصی سازی از طریق واگذاری گسترده سهام شرکتهای دولتی
 4- استفاده ازروشهای سالم تر و شفاف تر جهت واگذاری سهام شرکتها 
5- متکی به خود نمودن خانوارهای نیازمند و کاهش تعهدات سیستم دولت و نهادهای حمایتی 
6- کاهش اندازه بخش دولتی و انتقال تصدی به عموم مردم
 7- گسترش سهم بخش تعاون در اقتصاد کشور
 8- تفکيک مناسبتر وظايف حاکميتي و بنگاه داري، سازماندهي کاراتر بنگاه هاي دولتي و کارآمد کردن دولت در عرصه وظايف حاکميتي.

منابع حقوقی سهام عدالت را می توان در موارد ذیل خلاصه کرد:
1- اصل 138 قانون اساسی 
2- فصل ششم قانون اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی 
3- آئین نامه اجرایی ثروت خانوارهای ایرانی از طریق سهم بخش تعاونی بر اساس توزیع سهام عدالت مصوب هیات وزیران
 4- مواد 9، 10، 12، 18، 20، 25 ،27 قانون برنامه سوم توسعه مرتبط با واگذاری سهام، شرایط واگذاری، کاهش تصدی ها و تقویت اعمال حاکمیت در نظارت دولت و فراهم نمودن زمینه های توسعه مشارکت موثر مردم و بخش خصوصی و بخش تعاونی
 5- مواد 6، 9، 102 قانون برنامه چهارم توسعه.

با توجه به حجم و تنوع وظایف و مسئولیت ها، ارکان طرح توزیع سهام عدالت که در تصویب نامه دولت تصریح شده در موارد متعددی اشاره شد هیات وزیران، ستاد مرکزی توزیع سهام عدالت، هیات عالی واگذاری، وزارت تعاون و ادارات کل تعاون در استانها،ستادهای استانی، سازمان ها و ساز و کارهای حمایتی مشمول طرح، شرکت کارگزاری سهام عدالت از جمله ارکان تعریف شده در سهام عدالت می باشند.

طرح سهام عدالت به عنوان سیاستی اقتصادی در 1990 در برخی از کشورهای جهان، متولد شد. جمهوری چک، لهستان، رومانی، مغولستان، بلاروس، اوکراین، آذربایجان، ارمنستان، گرجستان و قرقیزستان از جمله کشورهایی بودند که طرح سهام عدالت را در کشورهای خود اجرا نمودند.
 
در اغلب کشورها این سیاست ابتدا موفق می نمود اما این موفقیت دوامی نداشت و نتیجه ي حاصل شده، کاهش شدید کارآیی در این کشورها بود. اصولا می توان گفت این سیاست در کشورهای کمونیستی اجرا شده و هیچ یک از کشورهای توسعه یافته حتی چین برای خصوصی سازی از این شیوه استفاده ننموده اند. از سال 1998 با شکست این طرح در كشور چک، این سیاست به عنوان یک سیاست مرده تبدیل شد.

در ایران نیز این طرح و شتابزدگی برای انجام آن، یادآور اصلاحات ارضی است که در رژيم گذشته با هدف توزیع مناسب ثروت بین رعیت موجب تقسیم زمین های کشاورزی به قطعات کوچک تر شد. 

در این طرح دولت وقت زمین های کشاورزی عمده و یکپارچه را که سرمایه های مردم و کشور بود از دست مالکان عمده گرفت اما به جای اتخاذ سیاست های اصولي و اگذاری مدیریتی و بهره برداری به صورت یکپارچه، صنعتی و مکانیزه،  این زمین ها را به قطعات کوچکتر بین طبقه رعیت و کشاورز تقسیم کرد. با فوت مورث، این اراضی به قطعات کوچکتر تقسیم  و تبدیل به باغ تفریحی، و ویلا و مزارع سبزی کاری شد.

مبانی بحث
1- مفهوم عدالت. دو برداشت از برابری وجود دارد: اول اینکه «با مردم به برابری رفتار شود». این نوع برابری شرط یک جامعه آزاد است و ما آن را «برابری حقوقی» می نامیم. دوم اینکه «مردم برابر باشند». این نوع برابری و به قول توکویل شکل جدیدی از بردگی است و ما آن را «برابری اقتصادی» می نامیم. بنابراین مهم است که در نگاه به مسائل اقتصادی و مطرح نمودن برنامه های اقتصادی، مرادمان از برابری و عدالت چیست.

2- تفسیر راولزی از عدالت: توجه به عدالت در قالب نظم و سازمان اجتماعی ایجاد می شود و نه در کارکردهای فردی. بنابراین عدالت ویژگی یک نظام اجتماعی است. نتیجه اینکه مسئله عدالت جزئی از ویژگی یک جامعه به سامان و نظم یافته است. بنابراین تلاش برای ایجاد برابری، آزادی ها و تحقق حقوق فردی حقوق اجتماعی و آزادی های سیاسی از اعضای لاینفک مفهوم عدالت می باشد. راولز عدالت را «تقوای نظام اجتماعی» می داند.

در مورد نابرابری در توزیع ثروت راولز به این نکته اشاره می کند که برابری دستمزد یک کارگر کوشا و یک کارگر که به دلخواه خود تنبل است عادلانه تلقی نمی شود. بنابراین نابرابری در درآمد ناشی از رقابت افراد و بازارهای رقابتی و با فرصت های برابر که ناشی از نابرابری در میزان تلاش و کوشش است عادلانه تلقی می شود.

3- حریم دخالت دولت در اقتصاد و تولید عدالت اجتماعی: اخلاق و عدالت را با زور حکومتی و مداخله دولت در حریم آزادی ها و حقوق فردی نمی توان ایجاد کرد. از سوی دیگر رفتار اخلاقی تنها برای انسانهای آزاد، دارای استقلال رای و با مسئولیت فردی قابل تصور است. در نتیجه نیکوکاری اجباری و نیکوکاری به هزینه دیگران از طریق اعمال قدرت حکومتی فاقد ارزش اخلاقی است.

دخالت دولت در اقتصاد تبدیل به رویه ای شده که موسوم به «اقتصاد دستوری» گردیده است. در اقتصاد دستوری دولت به بهانه برقراری عدالت به حقوق مالکیت و آزادی انتخاب افراد تعدی می کند. از سوی دیگر با تخصیص منابع و دخالت در ساز و کارهای بزرگ، انواع امتیازهای نامشروع و رانت های حکومتی ایجاد می شود که نتایج نهایی آن رواج حامی پروری، ریارکاری و ظاهرسازی برای امتیازها و رانت ها است. در اقتصاد دستوری مسئولیت پذیری و پاسخ گویی جایی ندارد. تجربه تاریخی دولت در پیدایش اقتصاد رانتی خلاصه می شود.

4- آمارتیاسن و مفهوم عدالت: آمارتیاسن در بحث عدالت و توانمندی در کتاب «Development as freedom» می گوید آزادی از قابلیت شروع می شود. به این معنی توانمندی آزادی را برای افراد فراهم می کند. توانمندی کیفیت زندگی انسانها را تضمین می کند و اگر قرار باشد جامعه ای به سمت عدالت اجتماعی حرکت کند باید دولت وسایلی را فراهم کند که انسانها قابلیت لازم برای دسترسی به کالاها و خدماتی که برایشان ارزش دارد به دست بیاورند. بنابراین اگر فردی توانمندی پیدا کرد اما کار را انجام نداد مقصر خود اوست.

با این تحلیل، برابری کامل اقتصادی قطعا ناعادلانه است. زیرا افراد جدا از توانمندی هایشان از نظر اراده ای که برایش کوشش و تلاش می کند با یکدیگر متفاوتند. در تحلیل مسئله فقر با نگاه آمارتیاسنی باید گفت فقر صرفا پایین بودن درآمد نیست بلکه محدودیت از قابلیت های اساسی فقر در نظر گرفته می شود. بنابراین عدالت اجتماعی نیز با افزایش استفاده از قابلیت های اساسی انسانها تحقق پیدا می کند.

بررسی انتقادی سهام عدالت
در تحلیل اهداف سهام عدالت با توجه به مبانی طرح شده باید گفت با توجه به اساسنامه و رویه جاری سهام عدالت، تکیه بر برابری اقتصادی، به جای برابری حقوقی مد نظر برگزار کننده این طرح بوده است. همچنین تلاش برای تعدیل یا افزایش درامدی می تواند به بحران مورد اشاره آمارتیاسن دامن بزند. یعنی این نکته که، مهم نیست چقدر پول دارم، مهم این است که از تمامی قابلیت هایم استفاده کنم. اجرای این گونه سیاست ها همگی هم راستا با رویکرد برابری اقتصادی بوده است.

اصولا به کارگیری مفهوم خصوصی سازی در بحث سهام عدالت صرفا از این جهت مطرح می شود که از عنوان خصوصی سازی جهت اخذ «مجوز قانونی» طرح سهام عدالت برخوردار شوند. 

چه آنکه اولا خصوصی سازی کوپنی انگیزه رقابت را از بین می برد و در واقع چون شمشیری برای مبارزه با خصوصی سازی و مدیریت کالا تبدیل می شود. ثانیا واگذاری سهام عدالت اقدامی برای خصوصی سازی تلقی نمی شود. چرا که هدف اولیه سهام عدالت حذف و کاهش نابرابری درآمدی است. در حالیکه اهداف اولیه خصوصی سازی کاهش تصدی گری دولت می باشد. همچنین در طرح واگذاری سهام عدالت، مالکیت برای سالها به صورت یکباره در اختیار بخش خصوصی قرار نگرفته و مدیریت در دست بخش دولتی خواهد بود و این نمی تواند به معنای خصوصی سازی باشد. 

توزیع سهام عدالت را حداقل برای سالها نمی توان کاهش تصدی گری دولت نامید؛ زیرا با این روش دولت تا سالهای دور نیز مدیریت این شرکتها را در اختیار خواهد داشت و فقط بخشی از سهام هر شرکت واگذار می شود. از سویی دیگر هدف اصلی خصوصی سازی که کاهش تصدی گری دولت و انتقال مدیریت و مالکیت به بخش خصوصی جهت افزایش بهره وری است با طرح سهام عدالت اتفاق نمی افتد چرا که با وجود تخصیص 30 تا 40 درصدی سهام بعضی شرکتها که غالبا در صدر اصل 44 است به سهام عدالت و ابقای 20 درصدی مالکیت دولت و 40 تا 50 درصد مابقی که از طریق بورس واگذار می شود بیشتر توسط بنگاه های شبه دولتی خریداری شده و در عمل انتقال مالکیت و مدیریت به بخش خصوصی اتفاق نمی افتد.

احراز این بحث که خصوصی سازی و سهام عدالت در یک راستا نیستند و گاه با هم به تعارضات جدی می پردازند دارای اهمیت قانونی ویژه ای است. از انجا که در بخش منابع حقوقی سهام عدالت بحث شد اکثر ارجاعات توجیهی این طرح به بحث خصوصی سازی است و در صورت رد این پیوند، بسیاری از منابع موجه طرح از منابع قانونی طرح سهام عدالت مفقود خواهند شد. و چه در بسیاری از موارد در مقابل هم قرار می گیرند که این به معنای تقابل طرح سهام عدالت و اصول پیش بینی شده در برنامه های سوم و چهارم جهت خصوصی سازی خواهد بود که یکی از ایرادات حقوقی در بحث سهام عدالت می باشد.

بحث پیرامون شناخت حقوقی سهام عدالت پیگیری لفظ «بخش غیر دولتی» و «تعاونی» و مقایسه آنها با «عموم مردم» است. به طور خلاصه می توان گفت چنانچه در اهداف سهام عدالت مشاهده می کنیم یکی از اهداف سهام عدالت کاهش تصدی گیری دولت و انتقال آن ها به عموم مردم است. به نظر می رسد آنچه در برنامه های توسعه اشاره شده که با الفاظ بخش خصوصی یا بخش تعاونی نام برده می شود، متفاوت با لفظ «عموم مردم» می باشد.
 
بخش تعاونی و خصوصی دارای اصول مدیریتی، بهره وری بالا، دانش اقتصادی و شخصیت حقوقی مشخص است. اصولا قابل شناخت و تعیین است و از همه مهمتر نقش کنشگری در اجتماع و اقتصاد دارد. 

در حالیکه عموم مردم اصولا بی شمارند و قابل اشاره نیستند، اصول فوق الذکر مدیریتی و ... در باب عموم مردم بی معنی است و اصولا نقش انفعالی دارند. بنابراین مقایسه این دو عبارت با هم صحیح نمی باشد. در صورت قبول تفاوت میان «عموم مردم» یعنی آنچه که مخاطب دولت در طرح واگذاری سهام عدالت است و بخش خصوصی و تعاونی که مخاطب دولت در طرح خصوصی سازی متفاوت است.

بحران کارایی در سهام عدالت عنوان دیگری است که با تامل در کلیات و جزئیات طرح آشکار می شود. اصولا در سهام عدالت نقش نظارتی سهامداران بر عملکرد مدیران و واحدهایی ذینفع قطع می شود. لذا رابطه ای میان مجمع عمومی و هیات مدیره نخواهد بود. از سوی دیگر با توجه به تعداد اعضای بسیار مجمع عمومی و عدم وجود انگیزه های سهامدارانه در آنها، پیگیری عملکرد هیات مدیره نیز انجام نخواهد گردید. همه اینها به معنای اختلال در مدیریت و بحران کارایی در شرکت هایی است که مشمول طرح سهام عدالت خواهند شد.

از ایرادات دیگری که به طرح سهام عدالت مطرح است عدم رعایت برخی از تشریفات اجرای و قانونی است. در قانون برنامه سوم و چهارم توسعه واگذاری واگذاری سهام به صورت فروش اقساطی پیش بینی شده و اگر دولت بخواهد سهام را به صورت نسیه بفروشد باید مزد یا کارمزد تاخیر پرداخت را مطالبه نماید در حالیکه این مقرره در مورد سهام عدالت رعایت نگردید.

از سوی دیگر ماده 14 قانون برنامه سوم (تنفیذ قانون برنامه چهارم توسعه) بیان می کند که فروش باید ازطریق بورس یا از طریق مزایده صورت گیرد. بنابراین فروش سهام از طریق تعاونی و بدون انجام مزایده با قوانین موجود در تعارض است. طبق گزارشی که مرکز پژوهش های مجلس از سهام عدالت تهیه کرده بود بیان شده بود که 27 شرکت از شرکتهای واگذار شده تاکنون غیر بورسی بوده و انتقال یافته اند.

از سوی دیگر ماده 24 قانون مدیریت و استخدام کشوری پیرامون واگذاری امور تصدی دستگاه های دولتی به بخش غیر دولتی و تعاونی های پیش بینی های نموده که به نظر می رسد که واگذاری امور تصدی مطابق طرح سهام عدالت منطبق با آن نمی باشد.

علاوه بر مسائل فوق الذکر انتقادات دیگری نیز به این طرح سهام عدالت وارد است. یکی از ایرادات نحوه معرفی سهام عدالت با توجه بیش از اندازه به جنبه درآمدی آن بود. علاوه بر این مشکلات خاص اجرا نیز گریبانگیر اجرای طرح سهام عدالت بود. 

برای مثال دولت در زمینه شناسایی مشمولین طرح دقت کافی را بر مبنای سیاست های ابلاغی اصل 44 به عمل نیاورده و برای مشمولین این طرح صرفا به دنبال نهادهای حمایتی درکشور رفته است حال آنکه باید دو دهک پایین درآمدی و تمام افراد مشمول این دو دهک که تحت پوشش نهادهای حمایتی نبودند، مشمول طرح قرار می گرفتند. 

از سوی دیگر از آنجا که سهام عدالت به اقشار خاصی از جامعه تعلیق می گیرد دو در واقع این منافع مربوط به تمامی آحاد جامعه است و با عنایت به اینکه، طرح مذکور فقط یک بار در کشور اجرا می شود سوالی که ایجاد می شود درباره خانواده هایی است که در آینده در دهک های درآمدی پایین قرار می گیرند و اینگونه خواهد شد که برای احقاق حقوق خود به دولت فشار وارد خواهند کرد. 

بحث آخر در این خصوص، ضرورت توامان بودن سیاست های عدالت اقتصادی، اجتماعی و سیاسی است. به این معنا که ارتباط متقابلی میان آزادسازی اقتصادی با همراه آزادسازی تجاری و آزاد سازی قیمت ها با هم وجود دارد. در کنار این کاهش تصدی گری های دولت، می بایست سیاست های گسترش حقوق و آزادی های سیاسی، سیاست های بهبود بخشیدن به ساز و کار های بازار (رقابت)، سیاست های توانمندساز و سیاست های مستقیم کاهش فقر و بازتوزیع درآمد را از سوی دیگر ایجاد نمود.

با توجه به تمامی مسائل فوق انگیز ها و شائبه های سیایس طرح سهام عدالت گاه چنان رخ می نماید که جنبه های حقوقی، اجتماعی و اقتصادی آن رنگ می بازد. چنانچه گاهی می توان آن را «سهام شب های انتخابات» نیز نام برد. این سهام به مثابه ابزاری برای جلب نظر افراد خاص( و از گروه های خاص معیشتی) برای رای به شخص یا جناح خاص به کار می رود.

نتیجه گیری
مسئله دهک به عنوان ابزار مناسب سنجش سهام عدالت یکی از معیارهای نادرست وضع شده در این راستا است. چه بسا معیار دهک موجب می شود افراد با انگیزه ها و استعدادهای مختلف یک میزان از سهام برخوردار می شوند. که این خود بسط نظام مند بی عدالتی خواهد بود.
 
دهک معیاری مناسب برای توزیع و درآمد و حتی برآورنده اهداف مذکور در اساسنامه خود سهام عدالت نیز خواهد بود. از سوی دیگر معیار وضع دهک به عنوان معیار توزیع سهام عدالت به مفهوم برابری اقتصادی نزدیکتر است تا برابری حقوقی. لذا بنا بر قول توکویل این شکل رفتار نزدیکی به شکل جدید بردگی خواهد بود.

یکی از اصلی ترین مبانی حقوق سهام عدالت، نزدیک نمودن آن به مفهوم خصوصی سازی است. اصولا با توجه به آنچه در مقاله مطرح شد این دو نه هم راستا، که گاه متعارضند. در صورت قبول این ادعا بسیاری از منابع و مبانی قانونی سهام عدالت مفقود می شود.
 
چرا که سهام عدالت به دلیل هم راستایی با خصوصی سازی موجه تلقی می شد. برای مثال استفاده از مواد برنامه چهارم و سوم توسعه هم، تاکید بر خصوصی سازی دارند و نه سهام عدالت. بنابراین به نظر می رسد مشروعیت سهام عدالت بدین وسیله تا اندازه زیادی زیر سوال می رود.