در طرح قانون جامع بانکداری جمهوری اسلامی ایران که توسط کمیسیون اقتصادی مجلس تهیه شده، پیشنهاد تاسیس بانک جدید دولتی با نام بانک توسعه‌ای داده شده است؛ بانکی که قرار است زیر نظر بانک مرکزی به فعالیت بپردازد. کارشناسان از دو جهت تاسیس چنین بانکی را برای نظام بانکداری ایران خطرناک می‌دانند: خطر اول مربوط به فشار ایجاد این بانک به پایه پولی و پول‌پاشی بیشتر در جهت حمایت از طرح‌های توسعه‌ای است. خطر دوم نیز مربوط به تجربیات شکست‌خورده بانک‌های توسعه‌ای در کشور‌های توسعه‌یافته است.
بررسی تجربه جهانی از بانک‌های توسعه‌ای حاکی از آن است که این بانک‌ها در وهله نخست با اهداف بلندپروازانه تاسیس شدند؛ اما در گام بعدی، سرنوشت آن‌ها تغییر کاربری یا انحلال بوده و نشان می‌دهد که اقبال نسبت به این بانک‌ها در کشور‌های پیشرفته کاهش یافته است. این در حالی است که در طرح «قانون جامع بانکداری جمهوری اسلامی ایران» احکام مرتبط با تشکیل «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» تشریح شده است.
در این طرح پیشنهاد ایجاد اعتبار بلندمدت برای تامین مالی طرح‌های کلان توسعه‌ای و پشتیبانی از بانک‌های توسعه‌ای بخشی از طریق ایجاد اعتبار کوتاه‌مدت برای آن‌ها به‌عنوان ماموریت‌های این بانک ذکر شده است. اما بانک توسعه‌ای چیست و چه تفاوتی با بانک‌های دیگر دارد؟ در ادبیات اقتصادی چه انتقاداتی بر این نهاد‌ها می‌شود و تجربه کشور‌های دیگر در تجربه بانک‌های توسعه‌ای چگونه بوده است؟ در این گزارش سعی شده است با ارائه تصویری روشن از مشخصات بانک‌های توسعه‌ای و تجربه کشور‌های دیگر، زوایای گوناگون این طرح را روشن کند.
طرح قانون جامع بانکداری ایران
پیش‌نویس گزارش کمیسیون اقتصادی مجلس با عنوان طرح «قانون جامع بانکداری جمهوری اسلامی ایران» منتشر شده است که یکی از موضوعات اصلی آن احکام مرتبط با تشکیل «بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران» است که در فصل دوازدهم این گزارش جزئیات آن تشریح شده است. در ابتدای این بخش از گزارش تعریفی از بانک توسعه‌ای ارائه شده و در ادامه آن به تبیین چارت سازمانی این نهاد پرداخته شده است. طبق ماده ۶۸ این پیش‌نویس رئیس‌جمهور، رئیس هیات امنای این بانک خواهد بود و اعضای آن عبارتند از: وزیر اقتصاد، رئیس سازمان برنامه و بودجه و رئیس‌کل بانک مرکزی. همچنین رئیس‌کل بانک مرکزی، همزمان عهده‌دار ریاست بانک توسعه‌ای جمهوری اسلامی خواهد بود. به این بهانه، این گزارش به نقش و جایگاه بانک‌های توسعه‌ای دنیا می‌پردازد.
بانک توسعه‌ای چیست؟
بانک‌های توسعه‌ای یکی از زیر مجموعه‌های نهاد‌های مالی توسعه‌ای (development finance institution) به‌شمار می‌روند. تاسیس بانک‌های توسعه‌ای یکی از روش‌هایی است که دولت‌ها از آن برای تامین مالی پروژه‌هایی که سودآورد نیستند و یا به عبارتی مورد توجه بازار قرار نمی‌گیرند و جذابیتی برای سرمایه‌گذاران ندارند، استفاده می‌کنند. به‌طور کلی تامین مالی توسعه‌ای طبق تعریف ارائه شده، مکمل منابع دولتی و تامین مالی بازار است که با پوشش شکاف موجود در تامین مالی، متمرکز بر پروژه‌هایی است که نمی‌توانند هزینه‌های خود را پوشش دهند، زیرا بازار و فعالان و سرمایه‌گذاران پروژه‌هایی را برای سرمایه‌گذاری انتخاب می‌کنند که سودآور است.
انتقادات بانک‌های توسعه‌ای
مخالفان کارآیی بانک‌های توسعه‌ای پارامتر‌های مختلفی را برای عدم کارآیی این نهاد‌ها برشمرده‌اند. آنچه مشخص است این که اختلالات در چنین نهادی به دلیل حجم قابل‌توجه گردش مالی در این بانک‌ها می‌تواند منجر به ریسک‌های مالی بزرگ و اختلال در بازار‌های اعتباری شود. نداشتن تعریف و ساختار مناسب یکی از مشکلاتی است که در تجربیات گذشته همواره موجب عملکرد ضعیف این بانک‌ها شده است. احتمال اعمال نفوذ سیاسی، عدم توجه به نقاطی که بخش خصوصی در آن حضور ندارد، امکان عدم تاثیرگذاری در مداخلات این نهاد و عدم شفافیت و پاسخگویی از جمله مشکلاتی است که نهاد‌های متمرکز از جمله بانک‌های توسعه‌ای معمولا درگیر آن می‌شوند. یکی از عواملی که همواره مورد تاکید منتقدان بانک‌های توسعه‌ای بوده است، تاثیرات سیاسی احتمالی در روند کاری این بانک‌هاست و از آنجا که مالکیت این بانک‌ها در اختیار دولت است، اعمال نفوذ حزب حاکم در تخصیص‌های مالی از احتمال بالایی برخوردار است. یکی دیگر از انتقاداتی که ریشه در فروض اقتصادی دارد این است که تخصیص‌هایی که توسط نهادی خارج از بازار و توسط سیاست‌گذار اعمال می‌شود، بهینه اجتماعی نیستند و از رفاه کل اجتماعی خواهند کاست. پیروان اقتصاد آزاد و رقابتی تاسیس چنین بانکی را سرچشمه مداخله بیشتر دولت در اقتصاد و دور شدن از مکانیزم بازار می‌دانند.
تاریخچه بانک‌های توسعه‌ای
برای بازخوانی تاریخچه تاسیس و به‌کارگیری بانک‌های توسعه‌ای باید به قرن نوزدهم بازگشت؛ سال‌هایی که اولین بانک توسعه‌ای در هلند شروع به‌کار کرد. در سال ۱۸۸۲ بود که بانک «سوسیات جنرال» هلند به‌عنوان اولین بانک توسعه‌ای تاسیس شد و به دنبال آن در کشور فرانسه تعداد قابل‌توجهی از موسسات توسعه‌ای از قبیل: کامپوا ایسکامت، کریدیت فانسیر و کریدیت موبیلیر طی سال‌های ۱۸۴۸ تا ۱۸۵۲ پایه‌ریزی شدند. پس از آن در ادامه قرن نوزدهم میلادی برخی کشور‌های دیگر مانند آلمان و ژاپن نیز اقدام به تاسیس بانک‌های توسعه‌ای کردند. این گروه از بانک‌ها در آن دوران به‌عنوان ذی‌نفعان شرکت‌های فاقد تامین مالی مناسب ایفای نقش می‌کردند.
در انتهای قرن بیستم، اما روند تاسیس و فعالیت بانک‌های توسعه‌ای به دلیل عوض‌شدن فضای تکنولوژیکی و فضای فکری اقتصادی جهان عوض شد. در این سال‌ها بود که نیاز‌های پیشین دیگر نتوانست به‌عنوان انگیزه‌ای برای رشد تعداد بانک‌های توسعه‌ای و مداخله دولت در هدایت نقدینگی عمل کند و به نوعی این روند رو افول قرار گرفت. تحقیقات نشان می‌دهد سهم بانک‌های توسعه‌ای از کل بانک‌های جهان بر حسب سال تاسیس در حالی که از سال ۱۹۴۶ تا ۱۹۸۹ یعنی تقریبا نیمه دوم قرن بیستم ۴۹ درصد بود، اما طی سال‌های ۱۹۹۰ تا ۲۰۱۱ با کاهش قابل ملاحظه‌ای به میزان ۳۹ درصد رسید. در توجیه این روند باید به تحولات فکری جهان در این سال‌ها بازگشت. سال‌هایی که اغلب کشور‌های پیشرو در اقتصاد با سرعت بیشتری به سمت بنیان‌های فکری اقتصاد آزاد و رقابتی حرکت کردند و تلاش کردند که سطح مداخله دولت در کل اقتصاد را کاهش دهند. با شروع این روند فکری بود که آرام آرام بانک‌های توسعه‌ای با استقبال کمتری مخصوصا از سوی کشور‌های توسعه یافته مواجه شدند. در حال حاضر در برخی کشور‌های اروپایی نسبت دارایی کل نهاد‌های توسعه‌ای به کل سیستم بانکداری در حدود ۵ درصد است. شاید بتوان ردپای نهاد‌های توسعه‌ای را در دوران صنعتی شدن برخی از کشور‌ها در قرن نوزدهم ملاحظه کرد، اما کارآیی این نهاد‌ها در فضای اقتصادی قرن ۲۱، زمانی که بیشتر از هر زمان دیگری فروض اقتصاد آزاد در آن حاکم و جاری است، در هاله‌ای از ابهام قرار دارد.
دو بار انحلال در آمریکا
با مرور تجربه بانک‌های توسعه‌ای در قرن بیستم و در کشور‌های بزرگ، مشاهده می‌شود که بسیاری از این بانک‌ها بعد از مدتی از تاسیس و آغاز به کار خود، نقش خود را به‌عنوان تامین‌کننده مالی از دست دادند و در بسیاری از موارد این بانک‌ها یا منحل شدند یا از سطح فعالیت‌شان به مقدار قابل‌توجهی کم شد. اولین بانک توسعه‌ای در ایالات متحده WFC نام داشت. دولت فدرال در سال ۱۹۱۸ به منظور پشتیبانی مالی از صنایع مرتبط با جنگ و همچنین ارائه بودجه برای بانک‌های تجاری که به صنایع مرتبط با جنگ می‌پرداختند، دست به تاسیس این بانک زد. این بانک که در ابتدا با بودجه‌ای برابر با ۳۰۰ میلیون دلار تاسیس شد، مجاز به انتشار ۳ میلیارد دلار اوراق قرضه بود. بعد از جنگ، دولت آمریکا سعی در افزایش فعالیت‌های خود برای انتقال کشور به شرایط صلح داشت. در بهار ۱۹۱۹ بود که WFC تامین مالی راه‌آهن، پرداخت وام به صادرکنندگان آمریکایی و ایجاد اعتبار برای بخش کشاورزی را بر عهده گرفت. اما طول عمر این طرح کوتاه بود و بانک نیز در سال ۱۹۲۵ منحل شد. دولت فدرال در سال ۱۹۳۲ به دلیل وقوع رکود بزرگ تحت عنوان جدید RFC اقدام به تاسیس مجدد بانکی توسعه‌ای مشابه بانک قبلی کرد.
در ابتدا تمرکز فعالیت‌های بانک جدید بر تامین مالی بانک‌های تجاری بود. بعد از آن در دوران رئیس‌جمهور روزولت این بانک شروع به سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌هایی مانند راه‌آهن و الکتریسیته و پرداخت وام به کشاورزان کرد. بعد از آغاز جنگ جهانی دوم بود که دوباره فعالیت‌های RFC به سمت تامین مالی بخش جنگی متمرکز شد. بر اساس تحقیقات انجام شده این بانک طی سال‌های ۱۹۳۳ تا ۱۹۴۵ در حدود ۳۳ میلیارد دلار وام پرداخت کرد. این بزرگ‌ترین موسسه پرداخت وام ایالات متحده در آن دوره بود. اما نهایتا سری دوم بانک ملی توسعه‌ای آمریکایی نیز نتوانست به فعالیت خود ادامه دهد و در سال ۱۹۵۶ منحل شد.
تجربیات دیگر کشور‌ها
همسایه جنوبی آمریکا یعنی مکزیک نیز تجربه‌ای شکست خورده در تاسیس بانک توسعه‌ای را در میانه قرن بیستم پست سر گذاشته است. همچنین به خاطر رکود بزرگ دولت مکزیک بانک NAFIN را تاسیس کرد. دقیقا مانند تجربه آمریکا، دولت مکزیک در طول دوره جنگ جهانی دوم دست اصلاح ساختار این بانک زد. اهداف جدید این بانک بر تامین مالی بلند مدت برای زیرساخت‌ها و پروژه‌های صنعتی بود. از میانه دهه ۵۰ تا ابتدای دهه ۸۰ میلادی این بانک در حدود ۳۰ تا ۵۰ درصد از وام‌های پرداختی به صنعت محلی را بر عهده داشت
این مقدار قابل توجه در پرداخت وام در انتهای دهه ۷۰ میلادی به میزان ۱۲ درصد از کل وام‌های پرداختی مکزیک رسید. با فرارسیدن بحران بدهی خارجی مکزیک در دهه ۸۰، دولت مجبور به تغییر ساختار این بانک شد. این بانک نقش مهم خود برای تامین مالی بلند مدت پروژه‌های صنعتی و زیرساختی را از دست داد. در سال‌های بعد بود که دولت مکزیک به این نتیجه رسید که فعالیت بیش از حد این بانک نه تنها برای اقتصاد این کشور مفید نبوده است، بلکه با اختصاص منابع مالی برای زنده نگه‌داشتن مصنوعی بسیاری از صنایع در حال ورشکستگی، به ضرر این کشور تمام شده است. پس از آن بود که کنگره مکزیک با به تصویب رساندن قانونی خلق هر نوع وام جدید توسط NAFIN را ممنوع اعلام کرد.
بین دوره زمانی جنگ جهانی دوم (۱۹۴۵) و جنگ کره (۱۹۵۴) نسل جدیدی از بانک‌های توسعه‌ای در سراسر دنیا از جمله آلمان، ژاپن و کره‌جنوبی به وجود آمد. در تمامی این کشور‌ها هدف اصلی از تاسیس چنین بانکی تامین مالی بلندمدت برای سرمایه‌گذاری در صنعت و زیرساخت‌ها بود. به‌طور کلی زمانی که این کشور‌ها به بلوغ نسبی اقتصادی رسیدند، اهمیت چنین بانک‌هایی بیشتر کاهش پیدا کرد، به‌طوری که این بانک‌ها سهم بازار خود را از دست دادند یا مشغول به کار‌های خاصی شدند یا تغییر ماهیت دادند. به‌عنوان مثال بانک توسعه‌ای ژاپن با تغییر کاربری تبدیل به وام‌دهنده اصلی برای بازسازی مناطق زلزله‌زده شد. بانک ملی توسعه‌ای کره‌جنوبی تبدیل به یک بانک سرمایه‌گذاری عادی شد و بانک توسعه‌ای آلمان نیز هم‌اکنون مسوولیت پرداخت وام‌های دانش‌آموزی را بر عهده دارد.
با مرور این تجربیات به خوبی روشن می‌شود که تقریبا تمامی بانک‌های توسعه‌ای که در ابتدا با اهداف بلندپروازانه توسعه و تامین مالی پروژه‌های بنیادی تاسیس شدند، سرنوشتی مشابه داشتند. انحلال، تغییر کاربری و تبدیل شدن به یک بانک تجاری همه و همه نشان از شکست پروژه‌ای تحت عنوان بانک توسعه‌ای دارد.