فرارو- حمید قهوه‌چیان*؛ با نگاهی به تاریخ می توان به این جمع بندی راهبردی رسید که سیاست ورزی، زمانی به نفع ملت و کشور ختم شده که از رگ های پاک مالی و اداری جوشیده باشد، از این رو بدون داشتن سازوکارهای مالی سالم، سیاست ورزی، سرنوشتی جز آلودگی و غلتیدن به فساد گسترده نداشته و خسارات ناشی از این موضوع، به صورت مستقیم از جیب تک تک مردم و دارایی های سرمایه ای کشور (مثل معادن، نفت و ...) برداشت می شود.
در یک تحلیل کلان تر می توان گفت، بودجه عمومی در معرض دو تهدید شایع قرار دارد که عبارتند از «حیف» و «میل». «حیف» به این معناست که به دلیل ضعف نظام برنامه و بودجه، دارایی های کشور به هدر می روند، ولی اشخاص خاصی به واسطه آن، ذینفع نشده یا هدف اصلی، ذی نفع شدن مرتکب «حیف» نیست. اما «میل» به معنای سوء استفاده اشخاص خاصی از بیت المال است مثل اختلاس یا تصرف غیرقانونی در اموال دولتی. با این که «میل» در نظام سیاسی و مالی ایران شناسایی شده و موجد حساسیت عمومی می شود اما کمتر به «حیف» بیت المال واکنش نشان می دهیم. توجه به این نکته ضروری است که تعیین مصادیق «حیف»، دشوارتر از مصادیق «میل» بوده و بسته به مبانی اقتصاد سیاسی تعریف می شود. مهم ترین علت ایجاد «حیف»، شعارگرایی در فضای سیاسی است.
مصداق انضمامی برای «حیف» بیت المال
به این مثال توجه کنید: مطابق اصل سی ام و بند هفتم اصل چهل و سوم قانون اساسی، دولت موظف است وسایل آموزش و پرورش رايگان را براي همه ملت تا پايان دوره متوسطه و وسایل تحصيلات عالي را تا «سر حد خودكفایي كشور» بطور رايگان گسترش دهد. معیار رسیدن به «سر حد خودكفایي» امر قابل تعیینی است، با این حال رشد تحصیلات عالی و تکمیلی در ایران به صورت فزاینده ای و بدون تعیین حد خودکفایی، در حال رشد بوده و بخش قابل توجهی از بودجه عمومی به رواج تحصیلات تکمیلی اختصاص داده می شود.
این در حالی است که در بخش تامین آب شرب، با کمبود شدید بودجه مواجه ایم؛ کمبودی که منجر به گسترش بیماری های خطرناک از جمله سرطان می شود. بر این اساس باید گفت تخصیص بودجه به دانشگاه های عمومی و دولتی که خارج از حد خودکفایی ارزیابی می شوند در مقابل تامین زیربناهای آب شرب، «حیف بیت المال» و عدم برنامه ریزی صحیح مالی محسوب می شود. موارد بسیاری از این قبیل مقایسه ها را در مخارج عمومی می توان برشمرد که تخصیص بودجه های کلان برای خرید تسلیحات نظامی، نهادهای موازی، امور فرهنگی غیر ضرور، کمک های دولتی، نشان های دولتی، مطالبات غیر واقع بینانه و هزینه های پژوهشی (که در بسیاری از موارد ناکارامد و بی فایده اند) از جمله آنها به شمار می آیند.
هزینه های تکراری و تکرار هزینه های غیر ضرور
مالیه عمومی بیانگر ضوابطی است که با هدف خویشتن داری دولت وضع می شود با این توضیح که دولت به عنوان مهم ترین و بزرگترین شخصیت حقوقی در کشور، دارای روابط و مناسبات مالی بوده که سامان بخشیدن به آنها در قلمرو مالیه عمومی بررسی می شود. تعیین قلمرو دولت تاثیر شگرفی بر جهت گیری ضوابط مالیه عمومی داشته و طبیعی است که قواعد حاکم در این حوزه زمانی که مبتنی بر نظریه بازار آزاد شکل می گیرند متفاوت با قواعدی باشند که متمایل به آموزه های سوسیالیستی است.
از سوی دیگر، قواعد مالیه، معجونی از سنت حکمرانی در ایران و نهادهای وارداتی است. از این رو در بسیاری از موارد، برای تکرار احکام مربوط به دخل و خرج کشور (از جمله اعتبارات مندرج در بود‌جه‌های سنواتی) و نسبت سنجی آنها با نیازهای کشور تامل و تدقیق نمی کنیم و فشار ناشی از عرف یا مراجع ذی نفوذ، ما را تسلیم کرده و اعتبار مشخصی برای موارد یادشده قایل می شویم.
ایجاد سختی های ناروا بر مردم و کشور
بر اساس قوانین مالیه عمومی، ایجاد هر هزینه ای برای دولت، مستلزم کسب درآمدی متناظر با آن بوده و از سوی دیگر، کسب هر درآمدی، به معنای تحمیل نمودن سختی به مردم (از طریق افزایش درآمدهای مالیاتی) یا کاهش دارایی های سرمایه ای کشور است. انتقال بار مالی ناشی از افزایش هزینه ها بر دوش مردم، آن هم در شرایطی که اکثریت قابل توجه مردم، از کمبود منابع مالی و نقدینگی خویش، در رنج و سختی به سر می برند، باعث خواهد شد که در ایام انتخابات، سایه پوپولیسم بر عرصه عمومی کشور گسترده شود و با وعده ارایه یارانه مستقیم، فراهم نمودن خانه های ارزان قیمت، ارایه سهام دولتی به مردم و وعده و وعیدهای حداکثری، بخش عمده ای از مردم را به خود جلب کند.
بلعیده شدن درآمدهای مضاف بر هزینه های حداقلی
فعالیت های حداقلی دولت که در زمره امور حاکمیتی قرار می گیرند از جمله برقراری نظم و امنیت، عدالت قضایی، سیاستگذاری، برنامه ریزی و نظارت در بخش های اجتماعی، فرهنگی و سیاسی، تامین اجتماعی و بازتوزیع درآمدها، ایجاد فضای سالم برای رقابت و جلوگیری از انحصار، حفظ محیط زیست و مواردی از این قبیل، موجب ایجاد هزینه هایی است که دولت برای انجام آنها باید اقدام به کسب درآمد کند. تامین درآمد بیشتر از این هزینه ها تا زمانی که فساد سیستمی وجود دارد از اختیار تقسیم کنندگان بودجه عمومی خارج و در دستان مراجع قدرتمند فساد قرار می گیرد. هزینه های حداقلی، اما قابل برداشت توسط مراجع فساد نیست چون موجب اختلال کلیت کشور و شورش های اجتماعی شده و مراجع فساد نیز به تبع آن، از بین خواهند رفت.
افزایش تب مالیه عمومی، متعاقب وعده‌های انتخاباتی
طرح شعارها و مطالبات رفاهی و حداکثری، نیازمند تامین درآمد متناظر آنهاست. با عنایت به مطالب یادشده، منابع فساد مانع از تجمیع و تخصیص درآمدها به منظور انجام خدمات حداکثری دولت خواهند شد. با چنین پیش فرضی، فصل انتخابات، تب مالیه کشور سر به فلک می کشد، چرا که منتخبان مجبور به تامین درآمدهای بیشتر برای تحقق شعارهایی خواهند شد که در ایام انتخابات داده بودند و از سوی دیگر حتی در صورت موفقیت در کسب درآمد بیشتر، درآمدهای مذکور به هزینه های حداکثری و رفاهی تخصیص نخواهند یافت چرا که مراجع فساد درآمدهای مازاد بر هزینه های حداقلی را خواهند بلعید.
نتیجه گیری
یکم؛ طرح مطالبات حداکثری بر نهادهای انتخابی و بارکردن تکالیف بیشتر در شرایط فعلی نتیجه ای جز دوگانه ناکارآمدی و فربه کردن فساد نخواهد داشت. انتظار مردم به ارایه شعارهای رفاهی و حداکثری توسط کاندیداها، از مهم ترین علل ایجاد این وضعیت خطرناک شده است.
دوم؛ طرح مطالبات رفاهی و حداکثری که دارای بار مالی قابل توجه‌اند، باید مطابق با اصلاح نظام مالی و اداری کشور و حذف ریشه ای عوامل موجد فساد باشد و الا به ثمر نخواهد نشست.
سوم؛ گره های سختی میان دموکراسی، حاکمیت قانون و مالیه عمومی در ایران ایجاد شده و نگاه مطالبه‌نگر بدون لحاظ نکته یادشده، این کلاف درهم تنیده را ناگشودنی تر می کند.
چهارم؛ با بسنده کردن به وظایف اولیه دولت و در نتیجه عدم تحصیل درآمد اضافه بر هزینه های حداقلی، منابع مالی فساد قطع و در نتیجه قابل شکست خواهد شد، از این رو ریشه کن کردن فساد، پروسه ای مستمر، طولانی و دشوار است، اگر چه بسط فساد می تواند در کوتاه مدت بر ملت و کشور تحمیل شود. بر همین اساس، وعده برچیدن فساد در کشور توسط عملیات های ضربتی، رسانه ای و سریع، کاریکاتور برخورد با فساد بوده و خود موجد فسادهای بزرگتر است.
پنجم؛ توجه به این نکته ضروری است که بسیاری از مطالبات از قبیل حق بر آزادی ها، منع شکنجه، منع تبعیض، منع مداخله ناروای دولت و شایسته سالاری دارای بار مالی نیست و طرح اینگونه مطالبات شامل تحلیل موضوع این یادداشت نمی شود. بیشتر، حقوق رفاهی یا آنچه در ادبیات حقوق بشری حقوق نسل دوم خوانده می شود دارای بار مالی قابل توجه برای دولت هستند که مطرح کردن آنها باید با رعایت تعادلی باشد که در فوق اشاره گردید.
ششم؛ بودجه ریزی در زبان ساده به معنای تعیین درآمدهای کشور و تخصیص آن بر هزینه هاست، بنابراین تخصیص بودجه، اولویت بندی هزینه های کشور است که توسط حکومت انجام می شود. وقتی اولویت بندی هزینه ها از فرایند کارشناسی و اقتصادی خارج و سیاسی شود (یعنی با هدف کسب رای بیشتر و به منظور ماندگاری حاکمان وقت انجام شود) «حیف» سیتماتیک در بودجه رخ می دهد. توجه به این نکته ضروری است که اندیشه بودجه ریزی تنها اندیشه حاکمان سیاسی نیست و تک تک افراد ملت ذهن بودجه ریزی دارند و بر همین اساس نیز حاکمان مطلوب خود را در ایام انتخابات، بر می گزینند. پس در صورتی که اولویت سیاسی و گروهی را جایگزین اولویت اقتصادی و ملی کنیم، در دام «حیف» سیستماتیک بودجه عمومی افتاده ایم.
*دانشجوی دکترای حقوق عمومی