مناطق آزاد؛ آنچه «هست» و آنچه «باید باشد»

فرارو- حمید قهوه چیان آزادی در مناطق آزاد، از آن کیست؟ دولت یا ملت! این مقدمه ای است بر مطالعه حقوقی به مناطق آزاد تجاری-صنعتی؛ مناطقی که به دلایل مختلف از جمله، سرمایه و درآمد فراوان می تواند موجد فساد یا حداقل پیدایش امکان وقوع فساد باشد. علاوه بر این، آن چیزی که ذهن هر حقوقدانی را تحریک می کند ماهیتِ حقوقیِ ناسازگارِ این مناطق و ضعف های نظارتی فراوانی است که این واهمه را ایجاد می کند که مناطق آزاد، حیاط خلوت های دولت برای فعالیت های اقتصادی گردند و به عبارت دیگر مناطقی که با هدف شکوفا کردن تجارت تاسیس شده بودند، موجب انحصار شوند!

مواضع انتقادی مرتبط با مناطق آزاد با رویکرد حقوقی در مقاله حاضر و چند مقاله آتی تبیین و تحلیل خواهد شد. سوالاتی که در این مقالات در پی پاسخ به آنها خواهیم بود، به هیچ وجه دارای ابعاد سیاسی نبوده و صرفا به قصد تحلیل حقوقی موضوع، مطرح می شود و امید است با رفع خلاهای حقوقی، زمینه شکوفایی هر چه بیشتر اقتصاد آزاد و مدیریت موفق در مناطق مذکور فراهم گردد.

تفکیک موضوع به منظور تحلیل بهتر
در مقام تحلیل حقوقی مناطق آزاد، از دو رویکرد می توان به موضوع پرداخت. رویکرد اول به قواعدی می پردازد که منجر به ایجاد آزادی های تجاری و صنعتی و کاهش بروکراسی های موجود در این مناطق می گردد. این قواعد، ماهوی اند و منجر به تشکیلِ باید ها و نبایدهایی می شوند که دارای ماهیت تجاری، مالیاتی، مقررات مربوط به نظم بوده و ما این مجموعه از قواعد را تحت عنوان «قواعد اولی» مناطق آزاد شناسایی می کنیم. رویکرد دوم قواعدی است که به منظور اجرای قواعد اولی تعبیه شده اند و حاکم بر تشکیل و اداره این مناطق هستند و عموما دارای ماهیت اداری و حقوق مالی هستند. این قواعد را نیز تحت عنوان «قواعد ثانوی» مناطق آزاد می توان شناسایی کرد. در این مقاله ما یکی از بنیادی ترین موضوعات از قواعد ثانوی را تحلیل می کنیم که به ماهیت حقوقی این مناطق باز می گردد.

چرا مناطق آزاد تحت عنوان «شرکت» شناسایی شده اند؟
ماهیت حقوقی سازمان های مناطق آزاد با عنایت به ماده (5) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد، «شرکت دولتی» است: «هر منطقه، توسط سازمانی که به صورت شرکت با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می گردد و سرمایه آن متعلق به دولت است، اداره می شود.» این مناطق عموما اساسنامه های مشابهی داشته و تفاوت اساسی و بنیادینی بین اساسنامه آنها وجود ندارد.

چرا مناطق آزاد، شرکت نیستند؟
از سوی دیگر می توان گفت سازمان های مناطق آزاد، شرکت های دولتی نیستند! ماهیت خاص این سازمان ها (که با لباس شرکت های دولتی) به میدان آمده اند در ادامه ماده (5) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد اینگونه بیان شده است: «این شرکت ها و شرکت های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصرا براساس این قانون و اساسنامه های مربوط اداره خواهند شد و در موارد پیش بینی نشده در این قانون و اساسنامه، تابع قانون تجارت خواهند بود.»

ریشه «ابهام» کجاست؟
سوالی که ایجاد می شود این است پس چرا اصولا این نهاد حقوقی را شرکت دولتی می نامیم در حالیکه از قواعد حاکم بر آن مستثنی است؟ آیا منظور، استفاده از مزایای شرکت های دولتی و دفع معایب آن بوده است؟ این سازمانها صلاحیت صدور مجوز برای انجام هر نوع فعالیت اقتصادی در منطقه را دارند و بر اساس ماده (27) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری در انتخاب روسا و سرپرستان دستگاه های اجرایی و روش کار آنها تاثیرگذاری مستقیم دارند، در امور مرزبانی، حمل و نقل و راهنمایی و رانندگی، اماکن عمومی و ... که از نمودهای بارز امور حاکمیتی هستند، دارای صلاحیت های تعیین کننده ای هستند و سوال این است که کدام شرکت دولتی، توانایی پذیرش صلاحیت های متعدد حاکمیتی و تصدی گرایانه را بدین شکل داراست؟ یکی دیگر از شواهدی که در این خصوص می توان شاهد مثال آورد، بند (الف) ماده 35 قانون برنامه چهارم توسعه و نیز ماده (112) قانون برنامه پنجم توسعه می باشد که دولت را مکلف کرده است مدیریت مناطق آزاد را به نمایندگی از خود به بالاترین مقام اجرایی منطقه واگذارد. چنین موضوعی پیشتر به عنوان آسیب مطرح شده بود. در یکی از گزارش های مرکز پژوهش های مجلس در سال 1374 تداخل وظایف رییس منطقه آزاد و سایر نهادهای انتظامی، کشوری و محلی (مثل شهرداری ها) از جمله علل عدم موفقیت مناطق مذکور در ایران ذکر شده است.

منظورمان از شرکت چیست؟
بر اساس ماده (4) قانون محاسبات عمومي شركت دولتي واحد سازماني مشخصي است كه با اجازه قانون به صورت شركت ايجاد شود و يا به حكم قانون و يا دادگاه صالح ملي و يا مصادره شده و شركت دولتي شناخته شده باشد و بيش از 50 درصد سرمايه آن متعلق به دولت باشد. شرکت های دولتی ذاتا انتفاعی اند اگر چه آثار غیر انتفاعی نیز داشته باشند. مطابق ماده (300) قانون تجارت شرکت های دولتی تابع قوانین تاسیس و اساسنامه خود می باشند و فقط نسبت به موضوعاتی که درقوانین و اساسنامه های آنها ذکر نشده، تابع مقررات این قانون می شوند.  

چه کسی، از کجا، ماهی می گیرد؟
با این حال سوالی که ایجاد می شود این است که چرا قانون گذار به جای شرکت های دولتی از سایر انواع نهادهای حقوق عمومی برای سازمان مناطق آزاد استفاده نکرد؟ شاید قوه مجریه به دنبال نهادی می گشت که بیشترین آزادی را برای وی به ارمغان بیاورد. مهم ترین وجوه افتراق شرکت های دولتی و موسسات دولتی را می توان در سازمان و امور استخدامی، بودجه و حسابداری، اداره اموال و معاملات مشاهده کرد که شرکت های دولتی در این حوزه ها آزادی های بیشتری داشته و از ذیل قواعد حاکم بر موسسات دولتی آزادترند. همچنین بودجه موسسات دولتی ذیل بودجه عمومی تعریف می شود و بودجه شرکت های دولتی ذیل بودجه اختصاصی دولت. چنین موضوعی در سمت و سو گیری ماهیت حقوقی مناطق آزاد در ایران موثر بوده باشد. در یکی از گزارش های مرکز پژوهش های مجلس در این خصوص توصیه شده بود بودجه و برنامه های مناطق آزاد در بودجه عمومی و برنامه های دولت آورده شود و سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصادی و دارایی بر عملکرد این مناطق نظارت و پاسخگویی بیشتری داشته باشند.

با عنایت به قانون اجرای سیاست های اصل (44) قانون اساسی، اهداف مقرر در ماده (1) قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و صلاحیت های واگذار شده در آن قانون و سایر مقررات مربوطه به سازمان های مناطق آزاد و نیز ماده (8) و (10) قانون مدیریت خدمات کشوری که در مقام امور حاکمیتی و زیربنایی است، به نظر می رسد ماهیت مناطق مذکور نیل به اِعمال حکمرانی دارد و نه تصدی گری و لذا قالب شرکت های دولتی و راهبری آن بر اساس ماهیت تصدی گرایانه، قالب آراسته ای نخواهد بود و مشکلات متعددی را در نظارت و حسابرسی و راهبری آن ایجاد خواهد کرد.