روند کسری بودجه در اقتصاد ایران

از آغاز دهه 1350، ساختار اقتصاد ایران همواره با رشد قیمت ها، تورم و تغییر ارقام بودجه عمومی دولت همراه بوده است و اگرچه کسری بودجه یکی از شاخص های همیشگی بودجه دولت بوده اما برای مقایسه ارقام کسری بودجه در 37 سال گذشته باید نسبت رقم کسری بودجه به بودجه عمومی، نسبت مالیات ها به منابع بودجه، میزان افزایش قیمت نفت و درآمدهای نفتی و نرخ تورم سالانه مورد توجه قرار گیرد تا بتوان برداشت نسبی بهتری از میزان کسری بودجه دولت و روند تغییرات آن ارائه داد.

اما آنچه به عنوان استاندارد بودجه عمومی دولت در دنیا شناخته شده این است که کسری بودجه شامل وابستگی بودجه دولت به منابع غیرمالیاتی است و فروش دارایی های کشور مانند نفت، بدهی دولت، استقراض از بانک مرکزی و سایر اقلام غیرمالیاتی کسری بودجه محسوب می شود.

بررسی این روند در مورد بودجه عمومی ایران نشان می دهد نسبت مالیات ها به درآمدهای دولت از 1/29درصد در سال 57 به 40درصد در سال 87 افزایش یافته و در سه دهه گذشته با نوسانات مختلفی مواجه بوده است.نسبت کسری بودجه به درآمدها نیز از 25 درصد در سال 58 به 12 درصد در سال 79 کاهش یافته و در سال های دهه 70 و 80 بهتر شده است اما از سال 84 به بعد دوباره افزایش یافته و در سال 85 به 2/25درصد رسید.

غلامرضا تاجگردون معاون اسبق سازمان مدیریت و برنامه ریزی در مورد نوع و محتوای کسری بودجه و به طور کلی انواع کسری بودجه می گوید: «با تغییر و تحول در روند بودجه ریزی شیوه مواجهه با کسری بودجه نیز متفاوت شده است.

نوع دیگر کسری بودجه میز ناهمخوانی منابع و مصارف است که به سبب غیرقابل دسترس بودن برخی منابع (نفت، درآمد مالیاتی، فروش سهام شرکت های دولتی و ...) به وجود می آید و دولت با ابزاری به نام تخصیص بودجه مشکل را حل می کرد یعنی با تخصیص جزء به جزء اجازه نمود کسری بودجه را نداده و از 100 درصد بودجه تصویب شده یک دستگاه اجرایی درصد کمتری را تخصیص می داد.»

تاجگردون در مورد نوع دیگر کسری بودجه عنوان می کند: «برخی کسری بودجه ها نیز از طریق شرکت های دولتی اتفاق می افتد به این ترتیب که بدهی دولت در بخش های مختلف (تسهیلات تکلیفی، بدهی دولت به ارگان های مختلف از جمله تامین اجتماعی و ...) وجود دارد این بدهی ها هر سال به عنوان بخشی از بدهی دولت و کسری به بودجه سال بعد منتقل می شود.

اما نوع دیگری از کسری بودجه به دلیل غیرواقعی بودن و پیش بینی کردن هزینه ها رخ می دهد. یعنی از همان ابتدای سال بودجه با کسری بودجه شروع می شود و با توجه به اینکه هزینه ها و درآمدها غیرواقعی دیده شده وقوع این نوع کسری بودجه حتمی است.»

تاجگردون خاطرنشان کرد: «کسری بودجه ای که از طریق روش تخصیص، برطرف شود اگرچه این تخصیص به درصد کمتری منجر می شود اما این کسری بودجه به آوردن متمم منجر نمی شود. اما شیوه استقراض و شیوه برداشت از ذخیره ارزی برای جبران کسری بودجه روشی به مراتب آسان تر است اما تبعات فراوان دارد.

استقراض از بانک مرکزی موجب افزایش پایه پولی و در نتیجه افزایش تورم می شود، اما برداشت از منابع ارزی اثر تکاثری بر نرخ تورم دارد و مشکلات بیشتری را ایجاد می کند. در دولت های مهندس موسوی و هاشمی بیشتر از طریق استقراض (به خصوص در دوران جنگ) کسری بودجه را حل می کردند. و بخش عمده کسری بودجه ها به دلیل تحقق نیافتن منابع درآمدی رخ می داد، اما در دوران خاتمی به سبب محدودیت و ممنوعیت استقراض از بانک مرکزی و نوپا بودن منابع حساب ذخیره ارزی، کسری بودجه از طریق ابزار تخصیص و دادن بودجه کمتر به دستگاه های اجرایی حل می شد، اما در دوره دولت نهم کسری بودجه ها به دلیل واقعی ندیدن هزینه ها و درآمدها به وجود آمده و از طریق برداشت از حساب ذخیره ارزی حل می شد که این نوع کسری بودجه و راه حل آن بیش از پیش به مشکلات اقتصادی دامن زده است.»

کسری بودجه سال 57 حدود 9/13 میلیارد ریال بوده که از این مقدار، حدود 1/12 میلیارد ریال آن مربوط به بودجه جاری و 8/1 میلیارد ریال آن مربوط به بودجه عمرانی بوده است. این کسری به سبب پرداخت به موجب مجوزهای خاص بوده و توضیح بیشتری در این زمینه داده نشده است.

در سال 57، قیمت نسبت به سال 53 سنجیده می شده است. در سال 58 پرداخت های جاری و عمرانی (صرف نظر از اعتباراتی که در قبال تعهدات مربوط به سال 57 و در سه ماهه نخست سال 58 به عمل آمده است) به شدت تقلیل یافته است.پرداخت های جاری در شش ماهه نخست سال 58 در مجموع 475 میلیارد ریال بوده که 31 درصد کاهش نشان می دهد. این کاهش بیشتر به دلیل کاهش و صرفه جویی در هزینه های دفاعی بوده است. پرداخت های عمرانی نیز با 74 درصد کاهش نسبت به سال قبل به 127 میلیارد ریال رسید. در انتهای سال 58، دولت معادل 7/462 میلیارد ریال با کسری مواجه شده که بیشترین مقدار این کسری از طریق استفاده از وام های داخلی (350 میلیارد ریال) و برگشتی از پرداخت های جاری و عمرانی (2/58 میلیارد ریال) و... جبران شده است. سال 59 دولت به سبب وقایع مختلف و غیرمترقبه از جمله وقوع جنگ تحمیلی با کسری بودجه شدید، یعنی تقریباً دو برابر سال گذشته مواجه شد.

سال 59 بودجه دولت حدود 6/881 با کسری مواجه شد. بخش مهم کسری بودجه سال 59 نیز با استفاده از وام های داخلی (استقراض از بانک مرکزی) تامین شده است. بیش از 6/688 میلیارد ریال کسری بودجه توسط وام های داخلی تامین شده است.

بودجه سال 60 به سبب وقوع جنگ، نخستین بودجه جنگ است. کل بودجه مصوب سال 60 حدود 7/2334 میلیارد ریال بوده که تنها 5/1557 میلیارد ریال آن محقق شده است. کل کسری بودجه سال 1360 در پایان سال مالی 5/1042 میلیارد ریال بوده، کل پرداخت ها و هزینه های سال 60 کمتر از مصوب بودجه بوده و درآمدهای پیش بینی شده نیزمحقق نشده اما هزینه های جنگ بیش از میزان پیش بینی شده بود و در مجموع حدود 2/340 میلیارد ریال کسری بودجه پیش بینی نشده در سال 60 رخ داده است.با وجودی که در سال 61 درآمدهای دولت نسبت به سال ماقبل رشد نشان می دهد اما کسری بودجه در سال 61 نیز رشد کرده است. کسری بودجه سال 61 حدود 2/888 میلیارد ریال بود که باز هم قسمت بزرگی از آن (2/567 میلیارد ریال) توسط وام های داخلی و استقراض از بانک مرکزی تامین شده است. البته از سال 61 به بعد ردیفی در بودجه کشور با عنوان پیش دریافت دریافت فروش نفت که در حقیقت، بخشی از درآمد دولت بود، باز می شود. پیش دریافت فروش نفت در سال 61 حدود 0/126 میلیارد ریال بوده است.سال 62 نیز، روند رشد بودجه (هم درآمدها و هم هزینه) همچنان رو به افزایش بوده کسری درآمدها نیز با 1/28 درصد رشد نسبت به سال 61 به 1/1138 میلیارد ریال می رسد. این کسری نیز با توجه به حجم جبران شده توسط بخش به ترتیب توسط استفاده از وام های داخلی و استقراض، برگشت از پرداختی سال های قبل و پیش دریافت فروش نفت تامین شده است.

سال 63 سال شروع تاثیر تحریم بر اقتصاد ایران است. کسری بودجه سال 63 حدود 0/718 میلیارد ریال بوده است. تا سال 61 قیمت پایه به سال 53 سنجیده می شود اما خود سال 61 به عنوان سال پایه انتخاب شده و قیمت های سال 61 به بعد به قیمت پایه سال 61 سنجیده می شد. در این سال نیز باز هم دولت بخش عظیمی از کسری بودجه اش را با استفاده از استقراض از بانک مرکزی جبران کرده است. در سال 63 بدهی دولت به بانک ها به بیش از 5563 میلیارد ریال رسید. این در حالی است که در سال 57، بدهی دولت به نظام بانکی 2/620 میلیارد ریال بوده است.

سال 64 باز هم بودجه کل کشور رشد کرد اما کسری بودجه دولت کمی کاهش یافت و از 0/718 میلیارد ریال در سال 63 به 8/621 در سال 64 رسیده است. البته خالص بدهی دولت به بانک ها نیز بابت کسری بودجه با یک رشد چشمگیر به 8/6020 میلیارد ریال رسید.در سال 65 کسری بودجه دولت تقریباً دو برابر شده و به 6/1374 میلیارد ریال رسیده است.

میزان استقراض دولت از بانک مرکزی رشد چشمگیری نداشته اما حجم نقدینگی به یکباره از 9002 میلیارد ریال به 7/10722 میلیارد ریال رسید و نرخ رشد نقدینگی نیز از 14 درصد در سال 64 به 1/19 درصد در سال 65 رسید یعنی 38 میلیارد تومان به پایه پولی کشور افزوده شد.سال 66 کسری بودجه رشد قابل توجهی نداشت اما باز هم از 6/1374 میلیارد ریال در سال ماقبل به 8/1429 میلیارد ریال در سال 66 رسید و باز هم استقراض از بانک مرکزی مهم ترین منابع تامین کسری بودجه بوده است. بدهی دولت به سیستم بانکی حدود 9601 میلیارد ریال بود و حجم نقدینگی نیز با حدود 19 هزار میلیارد ریال افزایش به 12668 میلیارد ریال رسید.سال 67 سال پایانی جنگ است. اگرچه ردیفی به نام بازسازی مناطق جنگی در بودجه لحاظ شده اما باز هم هزینه جاری و عمرانی دولت به شدت در حال افزایش بوده است.

سال 67 بودجه کل کشور حدود 7/2111 میلیارد ریال با کسری مواجه شده است. حجم نقدینگی رشد داشته، اما میزان استقراض از بانک مرکزی به یکباره از 9601 میلیارد ریال در سال 66 به 4/1300 میلیارد ریال در سال 67 رسیده است. در گزارش اقتصادی سال 67 (فصل ششم - بودجه و برنامه مالی دولت) آمده است: «سال 67 را می توان نامطلوب ترین سال از دیدگاه عملکرد وضع مالی دولت به شمار آورد. برآورد غیرواقع بینانه درآمدهای دولت در بودجه مصوب سال 67 باعث شده پاره ای از درآمدهای مزبور با تردید روبه رو شود. میزان عدم تحقق درآمدهای دولت در سال 67 حدود 600 میلیارد ریال برآورد شده است.سال 68 سال خاتمه جنگ تحمیلی و شروع برنامه اول توسعه است. عملکرد بودجه 68 نشان می دهد کسری بودجه حدود 3/1135 میلیارد ریال بود که پیش بینی آن در برنامه حدود 0/1298 میلیارد ریال بوده است. نسبت کسری به کل بودجه در این سال چیزی حدود 2/28 درصد است.سال 69 دولت و کشور کماکان درگیر بازسازی خرابی های جنگ، رکود تورم دوران پس از جنگ است.

عملکرد بودجه دولت نشان می دهد کسری بودجه حدود 6/1412 میلیارد ریال است در حالی که در اهداف برنامه اول این رقم حدود 0/1572 میلیارد ریال پیش بینی شده است. در این دوران هنوز بخش مهمی از کسری بودجه دولت از طریق استقراض از بانک مرکزی جبران می شود.سال 70 برنامه توسعه به نیمه راه رسیده و حال باید اثرات برنامه ریزی در برنامه توسعه پنج ساله توسعه مشخص می شود. کسری بودجه در برنامه اول حدود 9/1343 میلیارد ریال پیش بینی شده اما عملکرد بودجه سال 70 برای کسری بودجه رقمی معادل 6/1118 میلیارد ریال را نشان می دهد.

نسبت کسری بودجه به کل بودجه حدود 8/13 درصد است.البته سال 70 از جمله سال هایی است که بخش مهم کسری بودجه از طریق منابع برگشتی از پرداخت سال های قبل (4/156 میلیارد ریال) تامین شده است.سال 71 سال برنامه ریزی برای تدوین برنامه دوم توسعه است. کسری بودجه سال 71، به حدود 3/1077 میلیارد تومان رسیده است. مهم ترین منابع تامین کسری بودجه در سال 70 بازهم بازگشتی پرداخت از سال های گذشته (1/168 میلیارد ریال) و استقراض از سیستم بانکی (7/907 میلیارد ریال) است.سال 72 سال پایانی برنامه اول توسعه است.

هنوز بازسازی مناطق جنگی و تقویت بنیه دفاعی در بودجه، ردیف های مشخص و جداگانه ای دارند که عملکرد این دو ردیف بیش از پیش بینی هاست. کسری بودجه سال ،72 حدود 7/442 میلیارد ریال است که بخش بیشتر آن (4/241 میلیارد ریال) از طریق استقراض از سیستم بانکی تامین شده است.سال 73 به سبب تکمیل نشدن مطالعه و برنامه ریزی برای شروع برنامه دوم توسعه بدون برنامه آغاز شد. کسری بودجه پیش بینی شده در این سال حدود 9/184 میلیارد ریال اما عملکرد کسری بودجه در این سال حدود 6/266 میلیارد تومان است که از طریق برگشتی پرداخت در سال های قبل تامین شد. تورم طی سه سال آخر برنامه اول توسعه روبه افزایش گذاشت و نرخ تورم سال 70 حدود 7/20 درصد، سال 71، 4/24 درصد در سال 72 حدود 9/22 درصد و در سال 73 نرخ تورم به 2/35 درصد رسید.سال 74 هم حجم نقدینگی و تورم به یک باره افزایش پیدا کرد. کسری بودجه سال 74 حدود 4/111 میلیارد ریال است اما حجم نقدینگی از 9/61843 میلیارد ریال در سال 73 به 2/85072 در سال 74 رسید. تورم نیز از 2/35 به 4/49 درصد رسید. برنامه کاهش یارانه ها و تعدیل اقتصادی فشار نقدینگی تورم را یکباره به مرز 50 درصد رساند.

در ضمن سال 74 سال شروع برنامه دوم با یک سال وقفه است.سال 75 کسری بودجه دولت از 4/111 میلیارد ریال در سال ماقبل به یکباره به 6/534 میلیارد ریال در سال 75 رسید و منبع تامین نیز برگشتی پرداختی سال های گذشته بود. در این سال دولت از بانک مرکزی برای کسری بودجه اش استقراض نکرد. در این سال پایه های گفت وگو در مورد استقلال بانک مرکزی و جلوگیری از استقراض دولت از سیستم بانکی بسیار پررنگ تر شد.

سال 76
در سال 76 کسری بودجه تحت تاثیر سیاست های انقباضی دولت رو به کاهش گذاشت. تورم در سال 75 به 2/23 درصد و در سال 76 به 3/17 درصد رسید. کسری بودجه د ولت نسبت به درآمدهایش در این سال به 5/364 میلیارد ریال رسیدکه از طریق برگشتی پرداخت ها از سال های قبل تامین شده سال پایه در سال 76 دوباره تغییر کرد.

سال 77
سال 77 سال ماقبل پایان برنامه دوم توسعه و برنامه ریزی برای تدوین برنامه پنج ساله سوم توسعه است. در این سال به دلیل کاهش قیمت نفت و عدم تحقق درآمدهای دیگر (مالیاتی و...) کسری بودجه دولت از 5/364 میلیارد ریال در سال 76 به 7115 میلیارد ریال در سال 77 رسید. بخشی از کسری بودجه دولت دوباره با استقراض از بانک مرکزی (6636 میلیارد ریال) تامین شد.

سال 78
سال 78 سال پایانی برنامه پنج ساله دوم توسعه است. تورم سال 78 حدود 4/20 درصد بوده و کسری بودجه دولت نیز 1/639 میلیارد ریال بوده است. کسری بودجه دولت بیشتر از بابت کاهش و عدم تحقق درآمدهای دولت است.

سال 80
سال 80 دومین سال اجرای برنامه سوم توسعه پنج ساله است. در قانون برنامه سوم توسعه مصوب شده بود برای جمع آوری مازاد درآمدهای نفتی حسابی تامین شود. تا پایان سال 80 حدود 7/7298 میلیون دلار به حساب ذخیره ارزی واریز شد. حتی سهم درآمدهای نفت نیز از 5/55 درصد سال 79 به 9/49 درصد در سال 80 رسید. کسری بودجه این سال نیز رقمی حدود 616 میلیارد ریال بود که تنها 50 درصد رقم مصوب و پیش بینی شده آن (1245 میلیارد ریال) محقق شده است.

سال 80 یکی از سال های پررونق بوده و سهم درآمدهای مالیاتی و سایر درآمها در بودجه نسبت به سال گذشته رشد داشته است. سهم درآمدهای مالیاتی از 7/30 درصد در سال 79 به 4/32 درصد در سال 80 و سهم سایر درآمدها از 8/13 درصد به 7/17 درصد در سال 80 رسیده است.

سال 81
سال 81 ظاهراً دولت دچار کسری بودجه نبوده چرا که کل منابع دولت در این سال حدود 231872 میلیارد ریال و مصارف آن نیز 231283 میلیارد ریال بوده است. اما در این سال درصد رشد نقدینگی نسبت به سال ماقبل آن با رشد مواجه است به طوری که رشد نقدینگی در سال 80 حدود 8/28 درصد بوده اما رشد نقدینگی در سال 81 به 1/30 درصد می رسد.

سال 83
سال 83 باز هم تورم حول و حوش 15درصد (2/15) نوسان دارد. کسری بودجه دولت حدود 49229 میلیارد ریال بوده در حالی که بودجه کل کشور با رقم 1/184507 ریال بسته شده است. در این سال نسبت کسری بودجه دولت به بودجه عمومی حدود 5/9درصد بوده و در ضمن میزان رشد نقدینگی نسبت به سال گذشته بیشتر می شود به طوری که دوباره در سال 83 نرخ رشد نقدینگی دوباره به
2/30درصد می رسد. در این سال، سال پایه پولی از سال 76 به سال 83 تغییر یافت.

سال 84
سال 84 بودجه کل کشور با حدود 4/7درصد رشد به 1589990میلیارد ریال رسید و کسری بودجه سال 84 با حدود هشت درصد رشد نسبت به سال گذشته به 60853 میلیارد ریال رسید.در این سال با وجودی که درصد رشد نقدینگی افزایش داشته و به 3/34درصد رسید، اما تورم ابتدا یک بار با سال پایه 1/12 درصد و یک بار با سال پایه 83 حدود 4/10درصد اعلام شد. در این سال کسری بودجه دولت نسبت به بودجه عمومی حدود 7/10درصد اعلام شد. در این سال کسری بودجه دولت نسبت به بودجه عمومی حدود 7/10درصد بوده است. این سال، سال پایانی برنامه سوم و تغییر دولت بود. بیشتر کارشناسان و مسوولان امید داشتند با پایبندی دولت به برنامه چهارم راه ترقی و توسعه کشور بیش از پیش هموار شود. در این سال برنامه سند چشم انداز 20 ساله نیز تصویب شد و قرار بر این شد که سازمان مدیریت هر سال از روند رشد و وضعیت اقتصادی کشور برنامه ای را براساس سند چشم انداز تهیه و ارائه کند.

سال 85
در این سال دولت بودجه انبساطی کلانی را به تصویب رساند که کسری بودجه آن بسیار چشمگیر بود. بودجه کل کشور با افزایشی چشمگیر به 1915105میلیارد ریال رسید. این در حالی بود که بودجه عمومی کشور با 1/3درصد رشد به 587597 میلیارد ریال رسیده بود و بودجه شرکت های دولتی نیز تنها 30درصد افزایش پیدا کرد اما کسری بودجه سال 85 چیزی حدود 147426 میلیارد ریال بود که رشدی معادل 3/142درصد را نشان می دادو کسری بودجه سال 85 حدود 25درصد بودجه عمومی بوده است.

سال 86
سال 86 نخستین نامه اقتصاددانان برای راهنمایی و اطلاع رئیس جمهوری از وضعیت موجود اقتصاد کشور ارسال شد. در این سال باز هم دولت بودجه ای چاق تر و انبساطی را با رقم 2316857میلیارد ریال تصویب کرد.

در بودجه 86 بودجه عمومی 7/17 درصد رشد کرده و بودجه شرکت های دولتی به سبب واگذاری ها و... حدود 2/22 رشد داشته است اما کسری بودجه کشور با حدود هفت درصد رشد از حدود 147 میلیارد ریال به 208391 میلیارد ریال رسید. کسری بودجه امسال نیز حدود 1/30درصد بودجه عمومی بوده است.