جوانی جمعیت در ترازوی حکمرانی مالی؛ آیا «جمعیت بیشتر» به‌تنهایی یک هدف ملی است؟
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت برای پاسخ به یک مسئله واقعی تصویب شده است و اصل نگرانی درباره کاهش باروری و سالمندی قابل انکار نیست. اما تجربه چند سال اجرای قانون نشان می‌دهد که میان حکم قانونی، منابع مالی، اجرا و نتیجه نهایی فاصله وجود دارد.
قانون «حمایت از خانواده و جوانی جمعیت» در سال ۱۴۰۰ با هدف مقابله با کاهش نرخ باروری و روند رو به افزایش سالمندی در کشور تصویب شد. نگرانی درباره آینده جمعیت ایران، نگرانی واقعی و غیرقابل انکاری است؛ اما پس از چند سال اجرای قانون مذکور و همزمان با اجرای برنامه هفتم پیشرفت، یک پرسش مهم‌تر باید مطرح شود:
آیا افزایش تعداد تولدها، به‌تنهایی می‌تواند هدف مناسبی برای سیاست جمعیتی کشور باشد؟
طرح این پرسش به معنای نادیده گرفتن خطر سالمندی یا مخالفت با حمایت از خانواده نیست. مسئله این است که باید میان دو موضوع تفاوت گذاشت: «کاهش باروری یک مسئله است» و «افزایش جمعیت با هر هزینه‌ای راه‌حل آن است».
این دو گزاره لزوماً یکی نیستند.
جمعیت بیشتر؛ فرصت یا هزینه؟
جمعیت جوان می‌تواند برای اقتصاد کشور یک فرصت باشد؛ نیروی کار بیشتر، بازار بزرگ‌تر و امکان رشد اقتصادی بالاتر از جمله مزایای آن است. اما جمعیت فقط نیروی کار نیست.
هر فرد جدید به مسکن، آب، غذا، انرژی، آموزش، درمان، حمل‌ونقل و زیرساخت نیاز دارد. بنابراین افزایش جمعیت، همزمان با افزایش ظرفیت تولید، هزینه و تعهد بیشتری نیز برای اقتصاد و دولت ایجاد می‌کند.
این مسئله برای ایران اهمیت بیشتری دارد؛ زیرا کشور همزمان با مشکلاتی مانند ناترازی انرژی، محدودیت منابع آب، فشار بر بودجه عمومی، مشکلات صندوق‌های بازنشستگی و مسائل زیست‌محیطی روبه‌رو است.
از طرف دیگر، فناوری نیز در حال تغییر معادله جمعیت است. هوش مصنوعی، اتوماسیون و رباتیک می‌توانند بخشی از کارهایی را که امروز به نیروی انسانی نیاز دارند، در آینده با نیروی انسانی بسیار کمتر انجام دهند. بنابراین برخلاف گذشته، ممکن است تعداد نیروی کار به اندازه گذشته تعیین‌کننده قدرت اقتصادی یک کشور نباشد.
در چنین شرایطی، کیفیت نیروی انسانی، مهارت، بهره‌وری و توانایی استفاده از فناوری ممکن است اهمیت بیشتری از تعداد افراد داشته باشد. بنابراین شاید پرسش درست این نباشد که:
«چگونه جمعیت ایران را بیشتر کنیم؟»
بلکه باید پرسید:
«چه جمعیتی، با چه کیفیتی و متناسب با چه ظرفیت اقتصادی و طبیعی، برای آینده ایران مناسب است؟»
عملکرد قانون چه می‌گوید؟
این بحث فقط یک بحث نظری نیست. عملکرد چند سال گذشته قانون نیز نشان می‌دهد که بین آنچه در قانون نوشته شده و آنچه در عمل اتفاق افتاده، فاصله قابل توجهی وجود دارد.
بر اساس گزارش دیوان محاسبات کشور درباره اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، از مجموع ۲۱۸ حکم قانونی، ۱۲۲ حکم مورد بررسی قرار گرفته که از این میان، ۵۲ درصد به‌طور کامل و ۳۲ درصد به‌صورت ناقص اجرا شده‌اند.
در برخی حوزه‌ها این فاصله بسیار بیشتر است. بر اساس گزارش دیوان محاسبات کشور از عملکرد اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، در احکام مورد بررسی این نهاد، تحقق احکام مربوط به تأمین مسکن برای خانوارهای دارای فرزند سوم و بیشتر ۱۰.۲ درصد، تأمین قطعه زمین ۲۱ درصد و واگذاری خانه‌های سازمانی ۱۵ درصد اعلام شده است.
این ارقام یک سؤال مهم ایجاد می‌کند:
مشکل اجرای قانون فقط کمبود پول است یا خود شیوه طراحی و اجرای قانون هم مشکل دارد؟
زیرا اگر یک حکم قانونی منابع دریافت کند، اما خروجی مورد انتظار ایجاد نشود، صرف افزایش اعتبار لزوماً مشکل را حل نخواهد کرد.
گزارش‌های مرکز پژوهش‌های مجلس نیز در بررسی اعتبارات مربوط به قانون در سال‌های ۱۴۰۱ و ۱۴۰۲، موضوع نحوه توزیع اعتبارات و ارتباط میان منابع اختصاص‌یافته و برنامه‌های قانون را مورد توجه قرار داده است. بنابراین باید میان «پول خرج شده» و «نتیجه ایجاد شده» تفاوت گذاشت.
مشکل اصلی؛ هزینه را می‌بینیم، نه نتیجه را
یکی از مشکلات سیاست‌های عمومی این است که اندازه‌گیری هزینه‌ها نسبتاً آسان است، اما اندازه‌گیری نتیجه دشوارتر است. مثلاً می‌توان گفت چند وام پرداخت شده، چند قطعه زمین واگذار شده یا چه میزان اعتبار به دستگاه‌ها اختصاص یافته است.
اما سؤال اصلی این است:
این اقدامات چند ازدواج یا تولد بیشتر ایجاد کرده‌اند؟
این دو موضوع یکی نیستند. پرداخت وام یک خروجی است؛ اما افزایش ازدواج یا تولد یک نتیجه است. اگر سیاستگذار فقط تعداد وام‌ها، زمین‌ها و اعتبارهای پرداخت‌شده را اندازه‌گیری کند، ممکن است تصور کند قانون موفق بوده، در حالی که هنوز مشخص نیست این اقدامات تا چه اندازه رفتار جمعیتی را تغییر داده‌اند.
اینجا یک تفاوت مهم میان حسابرسی هزینه‌ها و ارزیابی اثربخشی سیاست وجود دارد. در حسابرسی می‌پرسیم پول طبق قانون و در محل تعیین‌شده هزینه شده است یا خیر؛ اما در ارزیابی سیاست باید یک قدم جلوتر برویم و بپرسیم:
آیا اساساً این هزینه توانسته است به هدف مورد نظر کمک کند یا خیر؟
قانون جوانی جمعیت و برنامه هفتم؛ مشکل کجاست؟
در نگاه اول، قانون جوانی جمعیت و برنامه هفتم پیشرفت در هدف کلی با یکدیگر تضاد ندارند. برنامه هفتم نیز موضوع جمعیت و خانواده را مورد توجه قرار داده و در ماده ۷۹، اهداف کمی از جمله افزایش نرخ باروری کل به ۲.۵ را تعیین کرده است. بنابراین مسئله را نباید صرفاً «تعارض دو قانون» دانست. مشکل مهم‌تر، هماهنگ نبودن برخی ابزارها و الزامات اجرایی این دو قانون با یکدیگر و با واقعیت اقتصادی کشور است.
برای مثال، قانون جوانی جمعیت از تسهیلات و حمایت‌های مالی استفاده می‌کند؛ اما این حمایت‌ها باید با وضعیت نظام بانکی و محدودیت منابع مالی کشور سازگار باشد. یا سیاست واگذاری زمین و مسکن باید با ظرفیت آب، انرژی، زیرساخت و آمایش سرزمین هماهنگ باشد.
همچنین حمایت از زنان دارای فرزند نباید به گونه‌ای طراحی شود که هزینه استخدام زنان را برای کارفرما افزایش دهد و در نتیجه، ناخواسته به کاهش فرصت‌های شغلی آنان منجر شود. به بیان ساده‌تر:
ممکن است هدف دو قانون یکی باشد، اما ابزار اجرای آنها در بعضی موارد با یکدیگر یا با محدودیت‌های واقعی اقتصاد کشور اصطکاک پیدا کند.
یک سؤال مهم که کمتر پرسیده شده است
در سیاست جمعیتی معمولاً درباره «تعداد جمعیت مطلوب» صحبت می‌شود؛ اما کمتر درباره «ظرفیت کشور برای پشتیبانی از این جمعیت» صحبت می‌کنیم. فرض کنیم نرخ تولد افزایش پیدا کند. آیا کشور باید فقط تعداد تولدها را ثبت کند یا باید همزمان بررسی کند که:
- برای این جمعیت چه میزان آب نیاز است؟
- چه تعداد شغل ایجاد خواهد شد؟
- چه میزان مسکن لازم است؟
- هزینه آموزش و سلامت آنها چقدر خواهد بود؟
- اثر آن بر صندوق‌های بازنشستگی در دهه‌های آینده چیست؟
- چه مقدار انرژی و زیرساخت نیاز خواهد داشت؟
- و مهم‌تر از همه، آیا اقتصاد کشور می‌تواند این جمعیت را به سرمایه انسانی مولد تبدیل کند؟
اگر پاسخ این پرسش‌ها در سیاست جمعیتی وجود نداشته باشد، ممکن است «افزایش جمعیت» را هدف بگیریم، بدون آنکه درباره توان کشور برای تأمین کیفیت زندگی این جمعیت تصمیم گرفته باشیم.
فناوری، معادله قدیمی جمعیت را تغییر داده است
اکنون یک متغیر جدید نیز وارد این بحث شده که هنگام تصویب قانون جوانی جمعیت، به اندازه امروز قابل پیش‌بینی نبود: هوش مصنوعی و اتوماسیون گسترده.
در گذشته، یکی از دلایل مهم برای داشتن جمعیت بیشتر، داشتن نیروی کار بیشتر بود. اما اگر فناوری بتواند بخش بزرگی از فعالیت‌های اقتصادی را با نیروی انسانی کمتر انجام دهد، این رابطه ضعیف‌تر خواهد شد. در چنین شرایطی، ممکن است یک کشور با جمعیت کمتر اما نیروی انسانی بسیار ماهر، فناوری پیشرفته و بهره‌وری بالا، قدرت اقتصادی بیشتری از کشوری با جمعیت بسیار بیشتر اما بهره‌وری پایین داشته باشد.
بنابراین سیاست جمعیتی آینده باید به جای تمرکز صرف بر «تعداد افراد»، به موضوعاتی مانند کیفیت سرمایه انسانی، مهارت، بهره‌وری و توانایی سازگاری با فناوری نیز توجه کند. این موضوع به‌خصوص برای ایران مهم است؛ زیرا افزایش جمعیت بدون افزایش بهره‌وری، می‌تواند فشار بیشتری بر منابع محدود کشور وارد کند.
مسئله مهم دیگر؛ هزینه فرصت
منابع دولت محدود است. هر ریالی که برای اجرای یک سیاست هزینه می‌شود، دیگر نمی‌تواند همزمان برای سیاست دیگری هزینه شود. بنابراین سؤال حرفه‌ای این نیست که:
«آیا حمایت از خانواده خوب است؟»
طبیعتاً حمایت از خانواده می‌تواند یک سیاست اجتماعی مطلوب باشد. سؤال اصلی این است:
«کدام نوع حمایت، با کمترین هزینه عمومی، بیشترین اثر را بر تصمیم خانواده‌ها برای ازدواج و فرزندآوری دارد؟»
ممکن است حمایت از مسکن، کاهش هزینه نگهداری کودک، ثبات شغلی یا کاهش نااطمینانی اقتصادی اثر بیشتری از برخی مشوق‌های موردی داشته باشد؛ اما این موضوع باید با داده و ارزیابی اثر مشخص شود، نه با فرض.
در نتیجه، یکی از خلأهای مهم قانون این است که نظام مشخصی برای مقایسه هزینه و اثربخشی ابزارهای مختلف حمایت از خانواده وجود ندارد.
از «اجرای حکم» به «رسیدن به نتیجه»
به نظر می‌رسد اصلاح قانون لزوماً به معنای کنار گذاشتن مفاد آن نیست. مسئله مهم‌تر، تغییر نگاه و پارادایم از «تکلیف‌محوری» به «نتیجه‌محوری» است. بخصوص برای هر حکم مالی باید بتوان به چند سؤال ساده پاسخ داد:
چقدر هزینه شده است؟ برای چه کسانی؟ چه خروجی ایجاد شده است؟ چه نتیجه‌ای انتظار می‌رفت؟ و آیا نتیجه به اندازه هزینه انجام‌شده ارزش داشته است؟
در این صورت، می‌توان بخشی از تخصیص منابع سال‌های بعد را به عملکرد واقعی برنامه‌ها مرتبط کرد. به عبارت دیگر، اعتبار نباید فقط بر اساس وجود یک حکم قانونی تخصیص پیدا کند؛ بلکه عملکرد و نتیجه نیز باید در تخصیص منابع سال بعد نقش داشته باشد. این همان چیزی است که می‌توان از آن با عنوان «اعتبار عملکردی» یاد کرد.
همچنین لازم است هزینه واقعی سیاست جمعیتی قابل مشاهده باشد. هزینه‌های بودجه‌ای، تسهیلات بانکی، منابع دستگاه‌ها و حمایت‌های غیرمستقیم باید در یک چارچوب مشخص کنار یکدیگر دیده شوند تا معلوم شود کشور واقعاً چه میزان منابع برای این سیاست صرف می‌کند.
جمعیت؛ هدف نهایی نیست
شاید مهم‌ترین نکته‌ای که در ادامه بررسی قانون باید مورد توجه قرار گیرد همین باشد. اگر هدف نهایی کشور، افزایش رفاه، قدرت اقتصادی، امنیت و تاب‌آوری ملی است، جمعیت یکی از عوامل مؤثر بر این اهداف است، نه لزوماً خودِ هدف نهایی.
جمعیت بیشتر می‌تواند فرصت باشد؛ اما اگر با اشتغال، بهره‌وری، منابع آب، زیرساخت، سرمایه انسانی و ظرفیت اقتصادی کشور هماهنگ نباشد، می‌تواند به فشار بیشتری بر منابع عمومی و طبیعی تبدیل شود. از سوی دیگر، جمعیت کمتر نیز لزوماً به معنای آینده بهتر نیست؛ زیرا بحران سالمندی گسترده می‌تواند هزینه‌های اقتصادی و اجتماعی قابل توجهی ایجاد کند.
بنابراین مسئله اصلی، انتخاب میان «جمعیت زیاد» و «جمعیت کم» نیست؛ بلکه رسیدن به جمعیتی پایدار، با ساختار سنی مناسب، سرمایه انسانی باکیفیت و متناسب با ظرفیت اقتصادی و طبیعی کشور است.
جمع‌بندی؛ قبل از اجرای بیشتر، باید بهتر ارزیابی کنیم
قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت برای پاسخ به یک مسئله واقعی تصویب شده است و اصل نگرانی درباره کاهش باروری و سالمندی قابل انکار نیست. اما تجربه چند سال اجرای قانون نشان می‌دهد که میان حکم قانونی، منابع مالی، اجرا و نتیجه نهایی فاصله وجود دارد. از یک سو، بخشی از احکام قانون به‌صورت ناقص یا با تحقق پایین اجرا شده‌اند و از سوی دیگر، هنوز پاسخ روشنی برای این پرسش وجود ندارد که کدام یک از هزینه‌ها و مشوق‌های قانون واقعاً بیشترین اثر را بر رفتار جمعیتی داشته‌اند.
همزمان، برنامه هفتم اهداف کمی جمعیتی را تثبیت کرده و فناوری‌هایی مانند هوش مصنوعی نیز در حال تغییر رابطه سنتی میان «جمعیت» و «قدرت اقتصادی» هستند. بنابراین شاید سؤال مناسب برای سال‌های پیش رو این نباشد که:
«چگونه قانون جوانی جمعیت را بیشتر اجرا کنیم؟»
بلکه ابتدا باید پرسید:
کدام بخش قانون مؤثر بوده است؟ کدام بخش هزینه زیادی ایجاد کرده اما نتیجه محدودی داشته است؟ کدام احکام با محدودیت‌های مالی، بانکی، آبی و زیرساختی کشور سازگار نیستند؟ و کدام حمایت‌ها واقعاً به خانواده برای تصمیم به فرزندآوری کمک می‌کنند؟
پاسخ به این پرسش‌ها می‌تواند نقطه شروع یک بررسی جدی‌تر درباره «حکمرانی مالی جمعیت» باشد؛ نگاهی که در آن، جمعیت نه فقط یک عدد آماری، بلکه بخشی از یک معادله بزرگ‌تر شامل بودجه، سرمایه انسانی، بهره‌وری، فناوری، منابع طبیعی و کیفیت حکمرانی دیده می‌شود.
