۶۰ روز سرنوشتساز؛ چالشها و موانع اجرای توافق ایران و آمریکا
دیهیم خانبیگی، کارشناس مسائل سیاسی و امور بینالملل، در ارزیابی خود از متن توافق ایران و امریکا توضیح میدهد که آنچه تاکنون در رسانههای داخلی و خارجی بازتاب یافته، بیش از آنکه یک سند نهایی و تثبیت شده باشد، به یک «فرآیند مرحلهای مدیریت تنش» شباهت دارد تا یک توافق کلاسیک با تعهدات یکپارچه و غیرقابل بازگشت.
با کاهش تنشهای نظامی در منطقه پس از ماهها درگیری، یادداشت تفاهم اولیه میان ایران و ایالاتمتحده امریکا امضا شد. این سند که قرار بود روز جمعه در حاشیه نشست گروه هفت در ژنو سوییس به صورت رسمی نهایی شود، پس از امضای الکترونیکی توسط روسای جمهور دو کشور لازمالاجرا گردید و مراسم حضوری ژنو لغو شد.
به گزارش اعتماد، بسیاری از ناظران این تفاهم را گامی عملی و مقدمهای برای آغاز مذاکرات جدی طی شصت روز آینده میدانند؛ مذاکراتی که قرار است بر سر برنامه هستهای ایران، برداشته شدن تحریمها و سایر موضوعات مورداختلاف تمرکز یابد. مفاد اصلی این یادداشت تفاهم براساس گزارشهای منابع داخلی و خارجی شامل تعهدات متقابل مهمی است: پایان جنگ در همه جبههها، آزادی کامل تنگه هرمز توسط ایران و پایان محاصره دریایی کشورمان.
به گزارش رویترز، تاسیس صندوق خصوصی سیصد میلیارد دلاری برای سرمایهگذاری و جذب سرمایه در ایران نیز از بندهای این تفاهمنامه به شمار میرود. این توافق اولیه، نخستین اقدام ملموس پس از دوره طولانی تقابل به حساب میآید که میتواند تنشها را کاهش دهد، کانالهای ارتباطی را بازگشایی و ثبات را به منطقه حساس خلیجفارس بازگرداند. امانوئل مکرون، رییسجمهور فرانسه، این گام را اقدامی مهم برای هموار کردن راه صلح پایدار در منطقه خواند و با بازنشر تصویری از امضای سند توسط دونالد ترامپ در کاخ ورسای، از آن استقبال کرد.
شهباز شریف، نخستوزیر پاکستان نیز به عنوان میانجی اصلی، از امضای «یادداشت تفاهم تاریخی اسلامآباد» خبر داد و تاکید کرد که ایران فورا تنگه هرمز را بازگشایی و امریکا محاصره دریایی را لغو خواهد کرد. فرماندهی مرکزی امریکا (سنتکام) نیز رسما اعلام کرد محاصره بنادر و آبهای ایران برداشته شده و تاکنون ۱۱ فروند کشتی، ازجمله پنج نفتکش، از این مسیر عبور کردهاند. با این وجود، تحلیلگران همچنان بر چالشهای پیشرو تاکید دارند.
ازجمله مسائل حساسی مانند سرنوشت مواد غنی شده، آزادسازی اموال بلوکه شده، لزوم تایید کنگره امریکا و تلاشهای اسراییل برای تاثیرگذاری بر روند نهایی این مذاکرات. در داخل کشور نیز مقامات به نظارت دقیق بر اجرای تعهدات طرف مقابل و آمادگی برای اقدام متقابل در صورت تخطی تاکید ورزیدهاند.
در این فضا، گروهی از ناظران آغاز دوباره دیپلماسی و توقف درگیریها را مهمترین دستاورد میدانند که میتواند زمینهساز آرامش بیشتر و حل تدریجی اختلافات شود. در همین راستا روزنامه اعتماد در گفتوگو با دیهیم خان بیگی، کارشناس مسائل خاورمیانه تلاش دارد تا به ابعاد مختلف این تفاهمنامه، واکنشهای بینالمللی، موانع احتمالی و چشمانداز شصت روز آینده را بررسی کند.
دیهیم خانبیگی، کارشناس مسائل سیاسی و امور بینالملل، در ارزیابی خود از متن توافق ایران و امریکا توضیح میدهد که آنچه تاکنون در رسانههای داخلی و خارجی بازتاب یافته، بیش از آنکه یک سند نهایی و تثبیت شده باشد، به یک «فرآیند مرحلهای مدیریت تنش» شباهت دارد تا یک توافق کلاسیک با تعهدات یکپارچه و غیرقابل بازگشت.
به گفته او، از همین زاویه اساس تحلیل باید از منطق حقوقی صرف فراتر برود و در چارچوب «سیاست اجرایی توافقات تدریجی» فهم شود. او تاکید میکند ورود به حوزه اختیارات و حدود تعهدات، ماهیتی حقوقی دارد و نیازمند تحلیل دقیق حقوقدانان بینالملل است، اما در سطح کلانتر، نکته تعیینکننده در چنین توافقهایی نه صرفا متن حقوقی، بلکه «مکانیسم اجرا» است؛ تجربه روابط ایران و امریکا نشان داده فاصله میان متن توافق و اراده سیاسی برای اجرای آن، گاهی تعیینکنندهتر از خود مفاد توافق است.
به باور این کارشناس ارشد روابط بینالملل، ویژگی مهم این چارچوب، مرحلهای بودن آن است؛ به این معنا که هر طرف در برابر اقدام مشخص طرف مقابل، تعهد متناظر خود را فعال میکند و این الگوی کنش متقابل، عملا توافق را به یک سازوکار «گامبهگام و قابل بازگشت» تبدیل میکند. در چنین ساختاری دو مولفه کلیدی شکل میگیرد: نخست، امکان راستیآزمایی در هر مرحله و دوم، حفظ ظرفیت بازگشت به وضعیت پیش از توافق در صورت عدم پایبندی طرفین. از این منظر، پرسش اصلی دیگر صرفا «وجود اراده در بازه ۶۰ روزه» نیست، بلکه میزان پایداری اراده سیاسی در برابر هزینههای داخلی و فشارهای خارجی است.
خانبیگی با اشاره به ادبیات روابط بینالملل، به ویژه نظریههای نهادگرایی نئولیبرال، یادآور میشود که چنین توافقهایی زمانی پایدار میمانند که سازوکارهای اعتمادسازی تدریجی بتوانند بر بیاعتمادی ساختاری غلبه کنند؛ امری که در روابط ایران و امریکا همچنان شکننده و غیرقطعی باقی مانده است. به این ترتیب از نظر خان بیگی، توافق موجود نه یک نقطه پایان، بلکه یک «فرآیند آزمون اراده سیاسی» است که موفقیت یا شکست آن بیش از متن حقوقی، به رفتار مرحلهای و قابل سنجش طرفین در میدان عمل وابسته خواهد بود.
خانبیگی در ادامه، با اشاره به محور کاهش تنش در تنگه هرمز و بازگشت وضعیت تردد به حالت باثبات و قابل پیشبینی، تاکید میکند اثر چنین روندی بر بازار نفت را باید در قالب «کاهش ریسک ژئوپلیتیکی» توضیح داد نه صرفا افزایش یا کاهش عرضه. به باور او، بازار نفت در سالهای اخیر بهشدت به ادراک از ناامنی واکنش نشان میدهد؛ حتی بدون وقوع بحران واقعی، صرف افزایش احتمال اختلال در مسیرهای حیاتی حملونقل انرژی میتواند باعث بالا رفتن قیمتها و نوسان در بازارهای آتی شود و در مقابل، هر نشانهای از کاهش تنش در گلوگاهی مهم مثل هرمز معمولا به کاهش انتظارات منفی و آرامتر شدن فضای قیمتگذاری منجر میشود.
او میگوید: در چنین وضعیتی، اثر اولیه بیشتر «روانی و انتظاری» است تا فیزیکی؛ ممکن است حجم واقعی صادرات یا تولید فورا تغییر نکند، اما هزینه بیمه، حملونقل و ریسک معامله کاهش پیدا میکند و همین موضوع به طور غیرمستقیم در قیمتها و رفتار بازار اثر میگذارد و برای مصرفکنندگان بزرگ نفت، به معنای ثبات بیشتر و پیشبینیپذیری بالاتر است.
به گفته این کارشناس ارشد روابط بینالملل، برای ایران نیز موضوع فقط اقتصادی نیست. کاهش تنش در تنگه هرمز، اگر با یک چارچوب پایدار همراه باشد، میتواند بخشی از فشارهای بیرونی را کاهش دهد و مسیر صادرات را کمهزینهتر کند.
با این همه او هشدار میدهد که موقعیت ژئوپلیتیکی هرمز یکی از معدود ابزارهای اثرگذاری مستقیم ایران بر معادلات انرژی جهانی بوده و هر نوع «عادیسازی» در این حوزه، در صورتی که با دستاوردهای اقتصادی و سیاسی همسنگ همراه نباشد، میتواند از وزن این اهرم در محاسبات طرف مقابل بکاهد. از نظر او، در مجموع اثر چنین فرآیندی بر بازار نفت در کوتاهمدت احتمالا آرامکننده و کاهنده نوسان خواهد بود، اما در سطح راهبردی، اهمیت آن به این بستگی دارد که ایران چه نسبتی میان کاهش تنش و حفظ ظرفیتهای بازدارندگی و چانهزنی خود تعریف کند.
خان بیگی در بخش دیگری از تحلیل خود، به چالش هستهای به عنوان سختترین و حساسترین لایه اختلافی میان تهران و واشنگتن میپردازد؛ حوزهای که به تعبیر او هم بعد فنی دارد، هم حقوقی و هم کاملا سیاسی و امنیتی. از یکسو، ایران بر حق خود در چارچوب معاهده NPT برای استفاده صلحآمیز از انرژی هستهای تاکید میکند؛ حقی که در ادبیات حقوق بینالملل به رسمیت شناخته شده است. ازسوی دیگر، نگرانیهای ایالاتمتحده و برخی متحدانش عمدتا حول «سطح و ظرفیت غنیسازی» و امکان انحراف احتمالی برنامه هستهای شکل گرفته است و همین دوگانه باعث شده این پرونده سالها در وضعیت نیمهتعلیق و پرتنش باقی بماند.
خانبیگی بر این باور است که اگر بخواهیم طرحی واقعبینانه برای خروج از این بنبست چند ساله تصور کنیم، چند ویژگی کلیدی باید درنظر گرفته شود: نخست، پذیرش اصل «غنیسازی در داخل ایران» به عنوان یک واقعیت تثبیتشده، نه یک امتیاز قابل معامله، چراکه تجربه مذاکرات گذشته نشان داده تلاش برای حذف کامل این ظرفیت عملا به بنبست میرسد، چون از نگاه ایران بخشی از حق حاکمیتی و دستاورد فناورانه محسوب میشود. دوم، حرکت به سمت «تعریف سطح و دامنه قابل مدیریت» به جای بحث صفر و یک؛ یعنی تمرکز از اصل غنیسازی به میزان، درصد، ذخایر و نحوه نظارت منتقل شود. در این چارچوب، امکان شکلگیری یک توافق پایدارتر وجود دارد، چون هر دوطرف میتوانند ادعا کنند نگرانیهای اصلیشان تاحدی مدیریت شده است.
سوم، تقویت سازوکارهای راستیآزمایی و نظارت فنی؛ هر توافقی در این حوزه بدون یک سیستم نظارتی دقیق و قابل اتکا، از نظر او عملا شکننده خواهد بود و این همان نقطهای است که میتواند اعتماد حداقلی ایجاد کند، حتی در فضایی که بیاعتمادی ساختاری همچنان باقی است. چهارم، پیوند دادن توافق هستهای به منافع اقتصادی ملموس و قابل اندازهگیری؛ به این معنا که هیچ توافقی صرفا با متن حقوقی دوام نمیآورد مگر اینکه برای هر دوطرف، هزینه نقض آن از منافع پایبندی بیشتر باشد.
او نتیجه میگیرد که ایده «غنیسازی صفر» در عمل با واقعیتهای فنی و سیاسی موجود همخوانی ندارد و احتمالا به نتیجه پایدار منجر نمیشود؛ سناریوی قابل اتکاتر، حرکت به سمت یک چارچوب کنترل شده و محدود شده است که در آن ایران سطح مشخصی از غنیسازی صلحآمیز را حفظ میکند و در مقابل، طرف مقابل نیز به مجموعهای از تعهدات اقتصادی و سیاسی قابل راستیآزمایی پایبند میماند؛ نقطهای که در آن باید تعریف جدیدی از «توازن میان حق و نگرانی» شکل بگیرد، توازنی که نه بر حذف کامل یکی از طرفین، بلکه بر مدیریت رفتار هر دو استوار باشد. در موضوع اموال بلوکه شده و بحثهای موازی درباره سازوکارهای جبرانی یا صندوقهای احتمالی، خانبیگی بر ضرورت تفکیک روشن میان «اقتصاد توافق» و «روایت سیاسی توافق» تاکید میکند، زیرا این دو در عمل همیشه همپوشانی کامل ندارند.
از منظر اجرایی، اگر فرض را بر حرکت تدریجی در مسیر تفاهم بگذاریم، او معتقد است آزادسازی داراییهای ایران معمولا به صورت یکباره و مستقیم رخ نمیدهد، بلکه در قالب چند لایه طراحی میشود؛ دلیل آن هم تلاش طرف امریکایی برای حفظ اهرمهای مالی تا آخرین مراحل است تا امکان بازگشتپذیری در صورت عدم اجرای تعهدات وجود داشته باشد. در چنین چارچوبی، سناریوی محتملتر از نظر او «آزادسازی مرحلهای و مشروط» است، به این معنا که بخشهایی از منابع مالی ایران ممکن است از طریق کانالهای محدود و تحت نظارت، مثلا برای واردات کالاهای بشردوستانه، تسویه بدهیهای مشخص یا پرداختهای هدفمند آزاد شود؛ الگویی که در تجربههای قبلی هم دیده شده، جایی که پولها بهصورت مستقیم دراختیار بانک مرکزی قرار نمیگیرد، بلکه از مسیرهای کنترل شده جابهجا میشود.
این کارشناس امور خاورمیانه در مقابل، بحثهایی مثل ایجاد صندوقهای غرامت یا سازوکارهای جبرانی چندصد میلیارد دلاری را بیشتر دارای ماهیت سیاسی و چانهزنی میداند تا طرحهای اجرایی واقعی و نزدیکمدت؛ به تعبیر او، این نوع اعداد معمولا در فضای مذاکره برای افزایش وزن مطالبات مطرح میشوند و لزوما به ساختار اجرایی مشخص منتهی نمیشوند. خانبیگی یادآور میشود که در رویکردهای جدیدتر امریکا، تلاش برای طراحی مدل «هزینه در برابر امتیاز مرحلهای» پررنگتر شده است؛ بدین معنا که بهجای یک توافق جامع و یکباره، نوعی پرداخت تدریجی در برابر اجرای تدریجی تعهدات مدنظر قرار میگیرد.
باتوجه به نقش سیاست داخلی امریکا، رقابتهای حزبی و نگاه کنگره، او نتیجه میگیرد که حتی در صورت وجود اراده برای آزادسازی منابع، این فرآیند به گونهای طراحی میشود که از نظر سیاسی قابل دفاع باشد و شائبه «پرداخت مستقیم بدون شرط» ایجاد نکند؛ بنابراین، واقعبینانهترین تصویر از این بخش، نه آزادسازی گسترده و ناگهانی داراییهاست و نه انسداد کامل، بلکه مسیری محدود، مرحلهای و بهشدت مشروط که در آن هر دوطرف تلاش میکنند همزمان هم اهرم فشار خود را حفظ کنند و هم حداقلی از منافع اقتصادی را فعال نگه دارند.
خانبیگی در بخش دیگری از تحلیل خود، به گره ساختاری تحریمها در نظام سیاسی امریکا اشاره میکند و میگوید این گزاره که رییسجمهور امریکا صرفا قادر است بخشی از تحریمها را تعلیق یا معاف کند، درحالی که تحریمهای تثبیتشده نیازمند تصمیمگیری کنگره هستند، یکی از نقاط حساس هر توافق احتمالی است.
او توضیح میدهد که در نظام حقوقی و سیاسی امریکا، رییسجمهور میتواند بخشی از تحریمها را از طریق اختیارات اجرایی تعلیق کند، اما بخش مهمی از آنها که در قالب قوانین مصوب کنگره تصویب شدهاند، نیازمند فرآیندهای پیچیدهتری برای لغو یا اصلاح هستند؛ همین امر، توافق را از یک توافق دوجانبه ساده خارج کرده و به یک «چندسطحی نهادی» بدل میکند. در عمل، این یعنی حتی در صورت حصول توافق سیاسی میان تهران و قوه مجریه امریکا، بخش مهمی از سرنوشت توافق به میزان همراهی یا دستکم عدم مداخله فعال کنگره گره میخورد؛ وضعیتی که از یکسو عدم قطعیت ایران نسبت به پایداری منافع اقتصادی توافق را افزایش میدهد و ازسوی دیگر حساسیت سیاست داخلی امریکا نسبت به هرگونه امتیازدهی خارجی را بالا میبرد. با این حال خان بیگی تاکید میکند این چالش کاملا غیرقابل مدیریت نیست.
یکی از راهکارهای رایج از نظر او، طراحی توافق بهصورت «مرحلهای و تعهد متناظر» است؛ یعنی هر اقدام قابل راستیآزمایی ازسوی ایران، با یک اقدام اجرایی و قابل برگشت ازسوی دولت امریکا پاسخ داده شود. در چنین مدلی، حتی اگر کنگره امکان لغو کامل برخی تحریمها را محدود کند، میتوان از ابزارهایی مثل تعلیق اجرایی، صدور معافیتهای دورهای و ایجاد کانالهای مالی هدفمند برای ایجاد اثر عملی توافق استفاده کرد.
او در عین حال یادآور میشود که مدیریت این وضعیت به ظرفیت اجماعسازی داخلی در امریکا نیز وابسته است و هرچه توافق بتواند از نظر سیاسی در داخل ایالاتمتحده «قابل دفاعتر» تعریف شود، احتمال کارشکنی ساختاری کاهش پیدا میکند؛ لذا چالش کنگره نه یک مانع مطلق، بلکه عامل محدودکنندهای است که سطح و سرعت اجرای توافق را تعیین میکند و مدیریت آن از طریق طراحی هوشمندانه سازوکارهای اجرایی، مرحلهبندی دقیق تعهدات و افزایش هزینه سیاسی نقض توافق در داخل امریکا امکانپذیر است.
در تحلیل چالشهای ۶۰ روزه اجرای توافق، او به چند لایه همزمان اشاره میکند: اسراییل در معادلات مربوط به ایران صرفا یک «ناظر بیرونی» نیست، بلکه کنشگری فعال در شکلدهی به ادراک امنیتی امریکا محسوب میشود و ابزارهای اثرگذاری آن نیز محدود به حوزه نظامی نیست؛ از دیپلماسی عمومی و لابیگری در ساختار سیاسی امریکا تا مدیریت روایت امنیتی در بحرانهای منطقهای را شامل میشود. از این رو طبیعی میداند که در هر روند تنشزدایی میان تهران و واشنگتن، اسراییل تلاش کند هزینه سیاسی و امنیتی چنین توافقی را در افکار عمومی و نهادهای تصمیمگیر امریکا افزایش دهد.
در عین حال، خانبیگی معتقد است باید میان «توان اثرگذاری» و «توان توقف کامل روند» تفاوت گذاشت؛ اسراییل میتواند سرعت و کیفیت اجرای توافق را تحت فشار قرار دهد یا پرهزینهتر کند، اما بهتنهایی تعیینکننده سرنوشت نهایی توافق در ساختار تصمیمگیری امریکا نیست؛ نتیجه نهایی تابع توازن میان قوه مجریه، کنگره و ملاحظات راهبردی کلان واشنگتن است.
دیهیم خان بیگی درباره منتقدان داخلی امریکا که میگویند ترامپ به توافقی تن داده که چندان با برجام متفاوت نیست و حتی از نظر برخی از آنهم ضعیفتر است، معتقد است در سیاست خارجی امریکا، هر توافق مرتبط با ایران همزمان دو سطح دارد: حقوقی-اجرایی و روایت سیاسی داخلی. نقدهایی از این دست معمولا از زاویه مقایسه متنی مطرح میشوند، درحالی که تفاوتها در نحوه اجرا، ضمانتها، میزان دسترسی ایران به منافع اقتصادی واقعی، سرعت و برگشتپذیری تعهدات امریکا و میزان درهمتنیدگی توافق با سیاست داخلی امریکا خود را نشان میدهند.
او میگوید در بسیاری از موارد، توافقهای جدید اگر هم در ظاهر مشابه به نظر برسند، در اجرا یا محدودترند یا مرحلهایتر طراحی میشوند تا هزینه سیاسی کمتری برای دولت امریکا داشته باشند.
خانبیگی درباره رویکرد شخص ترامپ نیز تفکیک قائل میشود میان «کارکرد توافق» و «برداشت سیاسی از توافق». در تجربه سیاست خارجی او، بیشتر از آنکه تلاش برای معماری یک توافق پایدار چندلایه دیده شود، نوعی گرایش به مدیریت مقطعی بحرانها و خلق دستاوردهای قابل ارایه در بازههای کوتاه سیاسی مشاهده شده است؛ از این زاویه، احتمال میدهد هر توافقی در چنین چارچوبی بیش از آنکه یک نظم پایدار ایجاد کند، نقش ابزاری برای مدیریت زمان و کاهش فشارهای فوری داشته باشد.
او با این حال تاکید میکند نمیتوان همهچیز را صرفا به «خرید زمان» تقلیل داد؛ حتی توافقهای موقت هم اگر درست طراحی شوند، میتوانند به تدریج به چارچوبهای پایدارتر تبدیل شوند یا دستکم سطح تنش را به شکل معناداری پایین بیاورند، به شرط آنکه در خود مکانیزمهایی برای توسعه تدریجی همکاری و افزایش اعتماد داشته باشند.
از منظر او، درنهایت اگر توافقی شکل بگیرد، نه میتوان آن را صرفا نسخه تضعیفشدهای از برجام دانست و نه توافقی کاملا متفاوت و بنیادین؛ واقعیت احتمالا در میانه این دو قرار میگیرد: چارچوبی مرحلهای، شکننده و سیاسی شده که هم ظرفیت کاهش تنش دارد و هم به شدت وابسته به تحولات داخلی امریکا و منطقه است.
