چگونه بوروکراسی چین رهبران خود را به اشتباه می‌اندازد؟ / توصیه‌های بدی که گریبان پکن را گرفته است

فرارو- هجوم یک بالن جاسوسی چینی در ماه ژانویه به حریم هوایی ایالات متحده برای بسیاری از ناظران مانند یک اشتباه محاسباتی از سوی پکن به نظر می‌رسید. "آنتونی بلینکن" وزیر امور خارجه ایالات متحده قرار بود ماه بعد به چین سفر کند، اما حادثه بالن منجر به لغو این سفر شد.

به گزارش فرارو به نقل از فارین افرز؛ "شی جین پینگ" رئیس جمهور چین تقریبا مطمئنا ترجیح می‌داد که دیپلماسی طبق برنامه پیش برود. این احتمال وجود دارد که او اگر از عواقب آن رخداد مطلع بود این عملیات را تایید نمی‌کرد. اگر او معتقد بود که ایالات متحده به سادگی از تجاوز به حریم هوایی چشم پوشی می‌کند آشکارا در اشتباه بوده است.

منابع معتبر در داخل دولت ایالات متحده از جمله مقام‌های ارشد پنتاگون معتقدند که مقصر واقعی ممکن است خطای بوروکراتیک بوده باشد. برای مثال، ممکن است که شی برنامه شناسایی بالن را به طور کلی تایید کرده، اما از جزئیات این ماموریت خاص اطلاع نداشته و قادر به شناسایی مسیر‌هایی نبوده که ممکن است اولویت‌های دیپلماتیک فوری او را تضعیف کند.

به نظر می‌رسد این عدم کنترل تصویر مرسوم شی را به عنوان یک مرد قدرتمند با چنگال محکم بر ستوان‌هایش رد می‌کند. در هر حال، شی واقعا بر حزب کمونیست چین تسلط دارد. برای مثال، در بیستمین کنگره ملی حزب در پاییز گذشته او تعدادی از مقام‌های حزب را که با آنان روابط شخصی نزدیکی دارد در مناصب برجسته منصوب کرد. با این وجود، چگونه چنین حاکم قدرتمندی می‌تواند از پیامد‌های احتمالی یک عملیات مخاطره آمیز بی اطلاع باشد یا اطلاعات باکیفیتی درباره آن نداشته باشد؟

تقصیر در فرآیند‌های نهادی است که به تصمیم گیری در دولت چین کمک می‌کند. شی ممکن است یک مرد قدرتمند با کنترل بی چون و چرای بر دستگاه حزب باشد، اما تصمیماتی که او در شکل دادن به سیاست خارجی چین اتخاذ می‌کند تنها براساس اطلاعاتی است که از زیردستان اش دریافت می‌کند. بسیاری از بوروکرات‌هایی که به شی مشاوره می‌دهند و این کار را برای اسلاف او نیز انجام داده بودند تمایل دارند مافوق شان را گمراه کنند. دیگران به تمام اطلاعات مورد نیاز برای جمع آوری یک تصویر کامل از یک موقعیت دسترسی ندارند.

به این دلایل، ساختار‌هایی که شی برای بقای سیاسی خود بر آن تکیه می‌کند یعنی قوانینی که عقب نشینی از نتیجه‌گیری‌های شی را برای زیردستان پرهزینه می‌سازد و هماهنگی بین بازو‌های نظامی و غیرنظامی دولت را محدود می‌سازند همان ساختار‌هایی هستند که منجر به ایجاد توصیه‌های بد می‌شوند. این عادت تصمیم گیری ناقص در پکن گام‌های اشتباه پرهزینه را محتمل‌تر می‌سازد. اگر شی با اشتباه محاسباتی شدیدتر از بالن جاسوسی گمراه شود این موضوع می‌تواند پیامد‌های خطرناکی نه تنها برای چین بلکه برای کل جهان به همراه داشته باشد.

مغز نه نیرو‌های عضلانی ماهیچه

درک متعارف از سیاستگذاری چین بر این مبنا و فرض است که رهبران قوی می‌توانند هر سیاست خارجی‌ای را که مناسب آنان است انتخاب کنند در حالی که رهبران ضعیف باید با بوروکراسی چانه زنی کنند. تحت حاکمیت حاکمان قدرتمندی، چون "مائوتسه تونگ" بوروکراسی نفوذ کمی بر سیاست داشت و صرفا مجری تصمیماتی بود که از بالا اتخاذ می‌شد. تصویر در زمان رهبران نسبتا ضعیف چین مانند "جیانگ زمین" که کشور را از سال ۱۹۸۹ تا ۲۰۰۲ میلادی رهبری کرد و جانشین او "هو جینتائو" که از سال ۲۰۰۲ تا ۲۰۱۲ میلادی در قدرت بود متفاوت به نظر می‌رسید.

آن حاکمان همواره از مقاومت یا چالش‌های ایجاد شده توسط نخبگان حزبی می‌ترسیدند. در دوران "جیانگ" و "هو" بوروکرات‌ها می‌توانستند با اعمال فشار بر روسای شان برای اتخاذ سیاست‌های خاص از احساس آسیب پذیری رهبران شان برای پیشبرد منافع محلی خود استفاده کنند.

در این قرائت از زمامداری چینی که توسط "کنت لیبرتال" و "میشل اوکسنبرگ" پژوهشگران علوم سیاسی تحت عنوان "اقتدارگرایی تکه تکه" یاد شده زمانی که رهبر عالی حزب ضعیف است سیاست آن کشور اغلب بازتاب دهنده ترجیحات محدود قدرتمندترین بخش‌های بوروکراسی است. این دیدگاه هم چنین حاکی از یک راه حل آشکار برای مشکل است: فردی قوی که بتواند بوروکراسی را در جای خود قرار دهد.

اگر رهبران بدون منازعه حکومت کنند بوروکرات‌ها فاقد قدرت سیاسی برای پیشبرد برنامه‌های خاص خود خواهند بود و کم‌تر در برابر تصمیمات مهم اتخاذ شده توسط رهبران مقاومت می‌کنند. به این ترتیب، حاکمان قوی بوروکرات‌های کوته فکر را از هدایت کشورشان به سوی محاسبات اشتباه پرهزینه باز می‌دارند.

این دیدگاه در توضیح رفتار دولت چین در مورد مسائل داخلی مانند برنامه ریزی اقتصادی و مقررات زیست محیطی مفید است، اما نمی‌تواند به درستی تصمیم گیری در مورد مسائل امنیت ملی را توصیف کند. رهبران چین اعم از قوی و ضعیف به دقت از فرآیند تصمیم گیری در مورد مسائل مهم سیاست خارجی محافظت کرده اند.

همان گونه که "جئو ئن لای" اولین وزیر خارجه چین در جمله معروفی گفته بود "در دیپلماسی هیچ چیز کوچکی وجود ندارد" هیچ یک از رهبران چین سیاست خارجی را صرفا برای خشنود ساختن بوروکراسی انتخاب نکرده اند و هم چنین مهم‌ترین تصمیمات در بحران‌های امنیت ملی توسط فردی غیر از مقام رهبری کننده کشور اتخاذ نشده اند.

روایت سنتی هم چنین توضیح نمی‌دهد که چرا رهبران قدرتمند چین اغلب چنین انتخاب‌های ضعیفی در سیاست خارجی داشته اند. پاسخ این است که قدرت به تنهایی سیاست خوب را تضمین نمی‌کند. اطلاعاتی که رهبران برای تصمیم گیری از آن استفاده می‌کنند می‌تواند نادرست باشد و آنان را به سمت خطا‌های پرهزینه هدایت کند.

ابر ناشناخته

حزب کمونیست چین یک ماشین اطلاعات غول پیکر است. بوروکراسی برای جمع آوری و پردازش مقادیر زیادی از داده‌ها وجود دارد تا رهبران بتوانند بر اساس تجزیه و تحلیل خوب تصمیم بگیرند. رهبران تصمیم می‌گیرند، اما انتخاب‌های آنان براساس گزارش‌ها و ارزیابی‌های بوروکرات‌ها شکل می‌گیرد. به طور خلاصه، قدرت بوروکراسی در توانایی آن در شکل دادن به تفکر رهبر نهفته است.

اگر قدرت بوروکراتیک اساسا مربوط به اطلاعات باشد هنجار‌های نهادی حاکم بر کیفیت تولید و توزیع آن اطلاعات ضروری هستند. در حالت ایده آل این هنجار‌ها بوروکرات‌ها را برای ارائه اطلاعات با کیفیت توانمند و تشویق می‌کند. آن هنجار‌ها انتصاب بوروکرات‌هایی با اعتبار و تخصص را تشویق می‌کنند نهاد‌های تصمیم گیری فراگیر ایجاد می‌کنند که انتقال اطلاعات قابل اعتماد به رهبران را آسان‌تر می‌کند و به بوروکرات‌ها بستری برای اشتراک گذاری اطلاعات و مشورت با یکدیگر می‌دهد. با این وجود، در واقعیت امر دو نوع آسیب شناسی نهادی از وقوع این اتفاق جلوگیری می‌کند.

مجموعه‌ای از مشکلات زمانی رخ می‌دهد که ساختار‌های نهادی بوروکرات‌ها را تشویق می‌کنند تا عمدا حقیقت را تحریف کنند یا آنان را از بیان حقیقت به قدرت منصرف سازند. در چنین مواردی اطلاعاتی که رهبران دریافت می‌کنند بازتاب دهنده چیزی است که بوروکرات‌ها فکر می‌کنند رهبران می‌خواهند بشنوند. بوروکرات‌ها سخت کار نمی‌کنند تا وضعیت واقعی جهان را دریابند. آنان سخت کار می‌کنند تا بفهمند رئیس شان در حال حاضر به چه چیزی فکر می‌کند و می‌خواهد چه چیزی را باور کند. چنین مشکلاتی منجر به اشتباه محاسباتی ویرانگر شده است.

برای مثال، در بهار ۱۹۶۹ میلادی روابط چین و شوروی از زمان دوری پکن از مسکو به طور فزاینده‌ای خصمانه شده و مائو براساس اطلاعات ضعیف نگران حمله قریب الوقوع شوروی بود. در نتیجه، مائو تصمیم به صف آرایی نیرو‌های نظامی چین در امتداد مرز شمال شرقی چین گرفت جایی که نیرو‌های شوروی مستقر بودند. در ذهن مائو نمایش قدرت مسکو را مجبور می‌ساخت تا نیروهایش را مهار کند. با این وجود، استراتژی او نتیجه معکوس داشت.

این کمین باعث شد که شوروی در شمال شرق عقب نشینی کند، اما جبهه جدیدی از جنگ را در امتداد مرز شمال غربی چین گشود و تهدیدات هسته‌ای را مطرح ساخت. این موضوع نشان می‌داد اشتباه محاسبه مائو از اتاق فکر مشاوران و بوروکرات‌ها ناشی شده است.

در بحبوحه انقلاب فرهنگی و پاکسازی‌های بیرحمانه صورت گرفته در جریان آن تعداد کمی از بوروکرات‌ها حاضر بودند نظر خود را با مائو بیان کنند. الگوی مشابهی در تصمیم چین برای حمله به ویتنام در فوریه ۱۹۷۹ میلادی به رهبری "دنگ شیائوپینگ" یک رهبر قدرتمند در زمان جنگ مشهود بود.

از لحاظ نظری هدف از جنگ این بود که چین درسی به ویتنام بدهد و آن کشور را به خاطر اشغال اخیر کامبوج مجازات کند کاری که مقام‌های ویتنامی علیرغم هشدار‌های چین انجام داده بودند. با این وجود، جنگ چین نتیجه معکوس داشت. ارتش چین در میدان جنگ عملکرد ضعیفی داشت و رهبران ویتنامی را متقاعد کرد که در موقعیت قوی برای عقب راندن همسایه خود قرار دارند. همان طور که یک مقام ارشد ویتنامی مدت کوتاهی پس از جنگ اشاره کرد این هانوی بود که به پکن درسی قابل توجه داد.

چین از طریق تصمیم گیری ضعیف وارد جنگ شد. نهاد‌های مهم مانند کمیسیون مرکزی نظامی، سازوکار حزب برای برنامه ریزی دفاعی و هم چنین گروه کوچک رهبر امور خارجه بازوی حزب برای برنامه ریزی دیپلماتیک که توسط انقلاب فرهنگی ویران شد هنوز مرمت و بازسازی نشده بودند.

در نتیجه، مشاوران نظامی که به طور دقیق مبارزاتی را که چین در میدان نبرد با آن مواجه خواهد شد پیش بینی می‌کردند تمایلی به صحبت علیه این کارزار نداشتند. دیپلمات‌های چینی ارزیابی‌هایی ارائه نمودند که بعدا اذعان کردند بیش از اندازه خوش بینانه بوده است. به طور خلاصه، هر دو درگیری در سال‌های ۱۹۶۹، ۱۹۷۹ میلادی نشان می‌دهند که رهبران قدرتمند چین چگونه می‌توانند دچار اشتباه محاسباتی شوند و این موضوع که آنان اغلب به دلیل اطلاعات نادرست این کار را انجام می‌دهند.

هواپیما‌های جاسوسی و هات داگ

مجموعه‌ای متفاوت از مشکلات ناشی از هنجار‌هایی است که بوروکرات‌ها را وادار می‌کنند تا اطلاعاتی را به رهبران ارائه دهند که به سمت دید محدودی از جهان متمایل است. محدودیت‌های سازمانی برای اشتراک گذاری در ساختار‌های سازمانی بوروکرات‌ها را از دسترسی به اطلاعات یکدیگر منع می‌کند. برای مثال، برای ژنرال‌های نظامی تشخیص این که چه زمانی اقدامات نظامی بعید است امتیازات دیپلماتیک را به همراه داشته باشد دشوار است و در چنین ساختاری برای دیپلمات‌های چینی نیز دشوار خواهد بود که مشاهده کنند چه زمانی خواسته‌های دیپلماتیک بیش از ظرفیت‌های نظامی کشور است.

بدتر از آن این که در چنین ساختاری نهاد‌های بوروکراسی از نظارت بر یکدیگر منع شده اند. برای مثال، دیپلمات‌ها نمی‌توانند توصیه‌های رسیده به رهبر از سوی ژنرال ارتش را زیر سوال ببرند. این وضعیت باعث ایجاد انگیزه‌های نادرست می‌شود: بوروکرات‌ها وسوسه می‌شوند اطلاعات جانبدارانه‌ای را ارائه کنند چرا که احساس می‌کنند دوباره مورد ارزیابی و بازبینی قرار نمی‌گیرند.

این وضعیت رهبران چین را به سوی اشتباه محاسباتی در طول تعدادی از بحران‌های امنیت ملی گذشته سوق داد. برای مثال، به بحران EP-۳، ۲۰۰۱ توجه کنید که در جریان آن جیانگ تصمیم گرفت خدمه یک هواپیمای شناسایی ایالات متحده را پس از برخورد با یک جت جنگنده چینی در منطقه اقتصادی انحصاری (EEZ) در کنار جزیره هاینان بازداشت کند.

جیانگ این تصمیم شدید را تحت فشار اتخاذ نکرد. در واقع، طبق گزارش‌ها او توصیه‌های تهاجمی‌تر مانند محاکمه خدمه را رد کرد احتمالا به این دلیل که معتقد بود چنین اقداماتی بیش از حد نوعی بی پروایی خواهند بود.

در عوض، جیانگ خدمه را بازداشت کرد، زیرا فکر می‌کرد چین می‌تواند دولت کلینتون را مجبور به عذرخواهی برای این برخورد کند. این امید بر اساس آن چه مشاوران نظامی اش به او گفتند معنا پیدا کرد: این برخورد به دلیل تغییر جهت ناگهانی هواپیمای آمریکایی رخ داده بود. جیانگ معتقد بود اگر واشنگتن مقصر بود طبیعتا آمریکایی‌ها عذرخواهی می‌کردند. از این گذشته ایالات متحده در سال ۱۹۹۹ میلادی پس از بمباران تصادفی سفارت چین در بلگراد عذرخواهی کرده بود.

با این وجود، وضعیت در سال ۲۰۰۱ میلادی متفاوت بود. در واقع، چین مقصر بود. از آنجا که واشنگتن و پکن درک متفاوتی از اقدامات مجاز در منطقه اقتصادی انحصاری ایالات متحده به طور معمول ماموریت‌های شناسایی را در حریم هوایی آن منطقه انجام می‌داد جایی که اغلب توسط ارتش چین رصد می‌شد. در این مورد خاص خلبان چینی درگیر در این برخورد با انجام مانور‌های هوایی پرخطر اصطلاحا هواپیمای امریکایی را هات داگ کرده بود. در نتیجه، ایالات متحده محکم بر موضع خود ایستادگی کرد و تسلیم خواسته پکن برای عذرخواهی نشد.

نکته قابل توجه در مورد بحران EP-۳، ۲۰۰۱ آن است که جیانگ تا چه اندازه در درک این که ارتش او را گمراه کرده از پشتیبانی اندکی برخوردار بود. گزارش‌های موجود نشان می‌دهند که وزارت خارجه و آژانس‌های اطلاعاتی غیرنظامی کار چندانی را برای عقب راندن ارتش چین از ارائه اطلاعات برای تصمیم گیری انجام ندادند.

نهاد‌های چین عمیقا بین دو حوزه نظامی و غیر نظامی از هم جدا افتاده بودند و همین امر باعث می‌شد دیپلمات‌ها و مقام‌های اطلاعاتی نتوانند آن چه را که ارتش به رهبر گفته اند اصلاح کنند.

رهبران قوی و ضعیف چین با این چالش روبرو هستند که بفهمند آیا اطلاعاتی که دریافت می‌کنند صحیح است یا خیر. هر کسی روش‌های دروغ یابی خود را دارد. اما بوروکرات‌هایی که یا تمایلی به ارائه اطلاعات دقیق ندارند یا قادر به ارائه اطلاعات دقیق نیستند از مافوق خود حمایت کمی به عمل می‌آورند. در نتیجه، رهبران چین باید بدون بهره مندی از بوروکراسی‌های متعهد به پالایش و اصلاح کار یکدیگر تصمیم بگیرند.

دو راهی نهادی پیش روی شی

بوروکراسی‌ها در همه کشور‌ها می‌توانند مرتکب خطا شوند، اما برخی بوروکراسی‌ها تمایل دارند این کار را بیش‌تر انجام دهند. بسیاری از کشور‌ها نهاد‌ها را به گونه‌ای طراحی می‌کنند که تضمین کنند بوروکرات‌ها به اندازه کافی برای صحبت صادقانه احساس امنیت خواهند داشت. آنان سازوکار‌هایی را ایجاد می‌کنند که کار بوروکرات‌ها برای به اشتراک گذاری اطلاعات با یکدیگر را تسهیل کنند و دروغ گفتن آنان به روسای شان را برای شان دشوارتر سازد.

این سیستم تنها در صورتی کار می‌کند که بوروکرات‌ها به خاطر ارزیابی‌های خود احساس امنیت کنند و عملکرد داخلی سیستم به اندازه‌ای شفاف باشد که به مقام‌ها این احساس را بدهد که همتایان شان در سایر سازمان‌ها چه فکر می‌کنند. اگر بوروکرات‌ها از یکدیگر دور شوند نمی‌توانند استدلال‌های سازنده‌ای داشته باشند استدلال‌هایی که باعث سیاستگذاری بهتر می‌شوند.

معضلی که شی جین پینگ با آن روبرو است و همه رهبران جمهوری خلق چین با آن مواجه شده اند این است که همان فرآیند‌هایی که اطلاعات نادرست را ارائه می‌دهند به رهبران کمک می‌کنند تا رقبای سیاسی احتمالی را تحت سلطه خود درآورند. انتصاب افراد وفادار در مناصب کلیدی بوروکراتیک و محدود کردن اشتراک گذاری اطلاعات در بین سازمان‌های بوروکراتیک تضمین می‌کند که بوروکراسی بیش از حد قدرتمند نمی‌شود.

بوروکرات‌های ضعیف ممکن است اطلاعات خوبی ارائه ندهند، اما بعید است که از رهبر یا رهبری یک چالش سیاسی حمایت کنند. محدود کردن اشتراک گذاری اطلاعات و مشورت ممکن است در دراز مدت توصیه‌های ضعیفی را به همراه داشته باشد، اما هم چنین تضمین می‌کند که بوروکراسی نمی‌تواند در کوتاه مدت با رهبر مخالفت کند.

این معضل در حوزه سیاست خارجی حادتر است، زیرا بوروکراسی امنیت ملی چین نقش مهمی در بقای سیاسی رهبر عالی دارد. در رژیم‌های استبدادی مانند چین رهبران زمانی زنده می‌مانند که بتوانند چالش‌های سیاسی نخبگان و جامعه را از بین ببرند. رهبران زمانی که بازوی اجباری دولت مانند بوروکراسی‌های دفاعی و اطلاعاتی را به طور قاطعانه کنترل می‌کنند بهترین شانس استقامت را به خود می‌دهند. همان طور که مائو اشاره کرد قدرت سیاسی از لوله تفنگ بیرون می‌آید.

رهبران چین برای حصول اطمینان از این که بوروکراسی امنیت ملی کاملا زیر نظر رهبر است از نظر سیاسی سود می‌برند. ساختار‌هایی که اطلاعات ضعیفی را در طول درگیری‌های چین با اتحاد جماهیر شوروی و ویتنام ارائه می‌کردند بخشی از استراتژی سیاسی مائو بودند که در طول انقلاب فرهنگی دنبال کرد تا تضمین کند که بوروکراسی نمی‌تواند جانشین منتخب او را به چالش بکشد یا پس از مرگ او از مسیر انقلابی منحرف شود. تحویل اطلاعات ناقص در طول بحران EP-۳ نتیجه یک طرح سیاسی بود که هدف آن محدود کردن تعامل بین ارتش چین و سایر ارگان‌های غیرنظامی دولت بود.

در آستانه خطا

پیامد‌های آسیب شناسی نهادی چین عمیق است. درگیری آینده بین ایالات متحده و چین اجتناب ناپذیر نیست، اما اگر یک یا هر دو طرف هزینه‌ها و منافع جنگ را اشتباه محاسبه کنند ممکن است جنگ رخ دهد.

همان نوع گزارش‌های نادرست که به گفته بسیاری از خبرگزاری‌ها در چین در هفته‌های اولیه پاندمی کووید – ۱۹ منتشر می‌شد می‌تواند به تصمیم گیری‌های امنیت ملی نیز سرایت کند. مشاوران ارشد دفاعی و دیپلماتیک شی ممکن است احساس کنند که گفتن حقیقت به او از نظر سیاسی غیرمجاز است و در نهایت ادعا می‌کنند که چین قوی‌تر از آن چیزی است که آنان فکر می‌کنند. پس از آن، چین می‌تواند بر اساس حس خوش بینی کاذب به تایوان حمله کند.

خبر خوب این است که اقدامات شی هنوز بازتاب دهنده اشتباهاتی نیست که بدترین محاسبات غلط سیاست خارجی چین را در دهه‌های ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰ میلادی ایجاد کرد زمانی که صحبت صریح برای مشاوران ارشد غیرممکن یا بسیار پرهزینه بود.

خبر بد این است که به نظر می‌رسد "شی جین پینگ" برای مقابله با محاصره جناح‌های غیر نظامی و نظامی دولت کار چندانی نکرده یعنی همان وضعیتی که باعث بحران سال ۲۰۰۱ چین با ایالات متحده شد. در مقابل، شی قدرت کمیسیون مرکزی نظامی را تقویت کرده و به اعمال کنترل یکجانبه بر بوروکراسی نظامی حزب ادامه داده است. این وضعیت فشار زیادی بر شی وارد می‌کند تا خود تمام قطعات را کنار یکدیگر قرار دهد.

احتمال وقوع محاسبات نادرست در نتیجه این شرایط در سالیان آینده باید برای سیاستگذاران ایالات متحده نگران کننده باشد. ارتش چین ممکن است به شی بگوید که برای جنگ آماده است و اگر سایر بخش‌های بوروکراسی از بررسی ارزیابی ارتش منع شوند ممکن است یک فاجعه رخ دهد.