اکبر اعلمی: افزایش اختیارات قوه قضائیه نقض قانون اساسی است

هفته گذشته نمايندگان مجلس در جلسه علني با بررسي طرح الحاق يك تبصره به ماده ? قانون وظايف و اختيارات رييس قوه قضاييه، به كليات اين طرح راي مثبت دادند. در صورت تصويب اين طرح از اين پس رييس قوه قضاييه اختيار خواهد داشت كه لوايح قضايي را خود به طور مستقيم به مجلس ارسال كند. تصويب اين طرح واكنش‌هاي متفاوتي را به همراه داشت. در اين رابطه به تفصيل گفت‌وگويي را با اكبر اعلمي، حقوقدان و از نمايندگان ادوار مجلس انجام داديم كه در پي مي‌آيد:

‌ چنان‌كه مي‌دانيد كليات طرح الحاق يك تبصره به ماده 3 قانون وظايف و اختيارات رييس قوه قضاييه به تصويب نمايندگان مجلس رسيد. ارزيابي شما از اين طرح چيست؟
اگر از برخي اغراض و شائبه‌هاي سياسي كه درباره طرح وجود دارد صرف‌نظر كنيم، ماده 3 قانون، وظايف و اختيارات رييس قوه قضاييه دولت را موظف كرده است لوايح قضايي را که توسط رييس قوه قضاييه تهيه و تحويل دولت م?‌شود، حداکثر ظرف مدت سه ماه تقديم مجلس كند. به موجب طرح مورد اشاره، اگر دولت حداكثر ظرف شش ماه لايحه مورد نظر قوه قضاييه را به مجلس نفرستد، رييس قوه قضاييه مي‌تواند راسا اقدام به ارسال آن به مجلس كند. بنابراين هدف اصلي اين طرح تجويز تقديم لوايح قضايي به صورت مستقيم به مجلس توسط رييس قوه قضاييه است و ظاهرا با هدف پيشگيري از معطل شدن بيش از 6 ماه لوايح قضايي در نزد دولت و تسريع تصويب آن تهيه شده است.

‌ اگر هدف سرعت بخشيدن رسيدگي به لوايح قضايي است، چه اشكالي دارد كه اين طرح به قانون تبديل شود؟
اولا- اين طرح دست‌كم با 9 اصل از اصول قانون اساسي مغايرت دارد و در تزاحم با دو اصل 113 و 121 قانون اساسي و همچنين آيين‌نامه داخلي مجلس و قانون برنامه پنج‌ ساله پنجم توسعه است.

ثانيا- لوايحي كه تقديم مجلس مي‌شوند در نوبت قرار مي‌گيرند و از آنجا كه متولي اصلي تقديم لوايح دولت است، خود نيز بايد با در نظر گرفتن مصالح كشور و مردم لوايح را اولويت‌بندي كرده و پس از بررسي كارشناسي متناسب با اهميت و اولويت آنها به مجلس ارسال كند. بنابراين اگر لايحه‌يي به دليل كثرت لوايح در دست بررسي دير به مجلس ارسال مي‌شود ممكن است دليلش كم اهميت‌تر بودن آن لايحه و در اولويت بودن لوايح ديگر يا ضرورت انجام كار كارشناسي بيشتر باشد. اما با تصويب اين طرح ممكن است لوايح مهم‌تر در نوبت‌هاي بعدي مجلس قرار بگيرند.

ثالثا فرض مي‌كنيم كه دولت ماه‌ها وقت خود را صرف بررسي لوايح قضايي كرده اما به دلايل مختلف در موعد مقرر موفق به ارسال آن به مجلس نشده است حال اگر رييس قوه قضاييه خود راسا مبادرت به ارسال لايحه به مجلس كند تمام بررسي‌ها و كارشناسي‌هاي دولت كه با تحمل هزينه‌هاي فراوان انجام مي‌گيرد به هدر خواهد رفت. البته با تبديل اين طرح به قانون مشكلات ديگري هم به وجود خواهد آمد كه در بخش‌هاي بعدي توضيح خواهم داد.

‌ ايرادات اساسي طرح را در چه مي‌دانيد؟
مهم‌ترين ايراد طرح معطوف به مغايرت آن با اصل 74 قانون اساسي است. در اين اصل تصريح شده است كه لوايح قانوني پس از تصويب هيات وزيران به مجلس تقديم مي‌شود از اين رو تجويز تقديم مستقيم لوايح قضايي توسط رييس قوه قضاييه به مجلس در تعارض آشكار با اين اصل از قانون اساسي است.

‌ عده‌يي بر اين عقيده‌اند كه لوايح قضايي مستقل از لوايح قانوني است و لذا به موجب اصل 157 قانون اساسي رييس قوه قضاييه مي‌تواند لوايح قضايي را خود مستقيما به مجلس تقديم كند.
اين برداشت كاملا اشتباه است. زيرا مستفاد از اصول 65، 74، 75، 97 و 102 قانون اساسي، ما تنها دو نوع پيش‌نويس يا پيشنهاد قانوني داريم يكي «طرح قانوني» و ديگري «لايحه قانوني» است. طرح قانوني توسط نمايندگان يا شوراي عالي استان‌ها و لايحه قانوني توسط دولت به مجلس تقديم مي‌شود و پس از تصويب به صورت قانون در مي‌آيد.

‌‌ لايحه قضايي چطور؟
لايحه قضايي، يكي از مصاديق و زيرمجموعه‌هاي لوايح قانوني است كه ماهيت و محتواي آن صرفا قضايي است.

‌‌اما اصل 157 قانون اساسي يكي از وظايف رييس قوه قضاييه را تهيه لوايح قضايي بيان كرده است. چه نسبتي ميان اين اصل و اصل 74 وجود دارد؟
بند دوم اصل 158 قانون اساسي تنها تهيه لوايح قضايي متناسب با جمهوري اسلامي را از وظايف رييس قوه قضاييه برشمرده است. اما اصل 74 قانون اساسي مي‌گويد لوايح قانوني پس از تصويب هيات وزيران به مجلس تقديم مي‌شود. در واقع اين اصل سازوكار تصويب لوايح قانوني از جمله لوايح قضايي را بيان داشته است. به عبارت ديگر هر لايحه قضايي يك لايحه قانوني محسوب مي‌شود اما هر لايحه قانوني الزاما يك لايحه قضايي نيست و مي‌تواند ماهيت سياسي، اقتصادي، فرهنگي، اجتماعي و حتي حقوقي داشته باشد. با جمع اين دو اصل مي‌توان چنين نتيجه‌گيري كرد كه هر لايحه‌يي اعم از قضايي و غيرقضايي تنها زماني مي‌تواند به مجلس ارسال شود كه در هيات وزيران طرح و تصويب شده باشد.

‌ اما علي لاريجاني، رييس مجلس معتقد است همان‌طور كه قانون اساسي به شوراي عالي استان‌ها اجازه داده طرح‌هاي خود را از طريق دولت يا به طور مستقيم به مجلس بياورند قوه قضاييه هم بايد چنين اختياري را داشته باشد.
اگر من به جاي آقاي لاريجاني بودم اولا- به دليل نسبت خانوادگي خود با رييس قوه قضاييه، حداقل از اظهارنظر جانبدارانه در اين مورد خودداري مي‌كردم تا به شائبه سياسي بودن طرح دامن نزنم. ثانيا- حتما قبل از هرگونه اظهارنظري قانون اساسي را به دقت مطالعه مي‌كردم؛ در واقع شوراي عالي استان‌ها خود مانند يك مجلس كوچك است و بار مالي مصوبات قانوني‌اش در شهرداري‌ها موجود است. وانگهي اگر اين شورا مستقيما مجاز به ارائه طرح‌هاي خود به مجلس است اين اختيار ناشي از اصل 102 قانون اساسي است كه مقرر مي‌دارد شوراي عالي استان‌ها حق دارد در حدود وظايف خود طرح‌هايي تهيه و مستقيما يا از طريق دولت به مجلس شوراي اسلامي پيشنهاد كند. اين درحالي است كه قانون اساسي چنين اختياري را به قوه قضاييه نداده است.

‌ شما گفتيد اين طرح با 9 اصل قانون اساسي مغايرت دارد. اين اصول كدامند و چرا؟
به مغايرت طرح با اصل 74 قانون اساسي اشاره شد، علاوه بر آن اين طرح با اصول 57، 60، 65، 71، 72، 74، 75 و 156 قانون اساسي است. معمولا در هر لايحه قضايي مسائل غيرقضايي هم وجود دارد و با بار مالي و تشكيلاتي و امور بودجه‌يي و تقليل درآمد عمومي يا افزايش هزينه عمومي همراه است. تهيه لوايح قضايي و ارسال آن به مجلس بدون بررسي و موافقت دولت، مستلزم دخالت در قلمرو وظايف قوه مجريه است كه اين امر مغاير با اصول 52، 57، 60 و 75 قانون اساسي است.

طبق اصل 65 لوايح بايد مطابق با آيين‌نامه داخلي مجلس انجام شود كه در حال حاضر سازوكار پيش‌بيني شده در اين آيين‌نامه صرفا معطوف به لوايح قانوني است. از طرفي مستفاد از اصول 72 و 71 قانون اساسي، مجلس نمي‌تواند مغاير با قانون اساسي قانون وضع كند تصويب اين طرح به منزله ناديده گرفتن دو اصل مذكور است. به موجب اين طرح وظايف و اختيارات رييس قوه قضاييه بيش از آن چيزي خواهد بود كه در قانون اساسي پيش‌بيني شده و اين مساله مغاير با اصل 158 است. وانگهي به موجب اصول 113 و 121 قانون اساسي، رييس‌جمهور مجري و پاسدار قانون اساسي است، وقتي كه لوايح قضايي از مجراي هيات دولت عبور مي‌كند، رييس‌جمهور در صورتي كه تشخيص دهد همه يا قسمتي از آن لايحه مغاير با قانون اساسي است، مي‌تواند نظرات خود را در آن اعمال كرده يا مانع از تصويب آن شود. اما وقتي كه رييس قوه قضاييه خود راسا مبادرت به ارسال لايحه قضايي به مجلس مي‌كند رييس‌جمهور از چنين امكاني محروم مي‌شود و اين مساله در تزاحم با دو اصل 113 و 121 قانون اساسي است.

‌ تعارض آن با آيين نامه داخلي مجلس و قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه چيست؟
اين طرح با بند الف و جزو 2 بند «و» ماده 211 و همچنين ماده 212 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه هم مغايرت دارد زيرا اين قانون در موارد متعدد قوه قضاييه را مكلف به تهيه لوايح قضايي و تقديم آن به مجلس شوراي اسلامي از طريق دولت كرده است. همچنين با ماده 135 آيين‌نامه داخلي مجلس هم مغايرت دارد زيرا طبق اين آيين‌نامه كليه لوايح قانوني تقديمى به مجلس بايد به امضاي رييس‌جمهور و وزير يا وزراي مسوول رسيده باشد.

‌ در ابتداي گفت‌وگو اشاره كرديد كه با تصويب اين طرح مشكلات ديگري هم ايجاد خواهد شد . اين مشكلات كدامند؟
ببينيد قوه قضاييه يك نهاد انتصابي است و در برابر مردم و مجلس هم به هيچ‌وجه مسوول و پاسخگو نيست. اما برعكس دولت نه تنها در برابر مردم بلكه در برابر مجلس و رهبري نيز مسوول است و بايد پاسخگوي اعمال خود باشد. بنابراين وقتي كه لايحه‌يي در دولت بررسي و تصويب شده و به مجلس ارسال مي‌شود، دولت بايد تبعات و پيامدهاي اجتماعي آن را هم مدنظر قرار دهد و در اين صورت ناگزير است كه مصالح مردم و كشور را مراعات كند اما اين حساسيت‌ها در قوه قضاييه وجود ندارند. مشكل مهم ديگر زماني ظهور و بروز مي‌كند كه لايحه قضايي موردنظر منجر به تقليل درآمد عمومي يا افزايش هزينه عمومي و در آن طريق جبران كاهش درآمد يا تامين هزينه جديد نيز معلوم نشده باشد. در اين صورت تصويب لايحه در اثر تصادم با اصل 75 قانون اساسي با بن‌بست جدي مواجه خواهد شد.

‌ به شائبه سياسي بودن اين طرح اشاره كرديد، چرا آن را سياسي مي‌دانيد؟
موافقان اين طرح در توجيه آن به لجاجت‌هاي دولت احمدي‌نژاد در برخورد با لوايح قضايي استناد مي‌كنند و اينكه وي در مهلت قانوني لوايح قضايي را به مجلس تقديم نمي‌كرد. خب اين سوال پيش مي‌آيد كه چرا اين طرح را در همان دوران رياست‌جمهوري احمدي‌نژاد كه وي با مجلس و قوه قضاييه سرناسازگاري داشت با يك فوريت تصويب نكردند و اكنون كه عمر سياسي او به پايان رسيده به چنين صرافتي افتاده‌اند!؟واقعيت اين است كه تاكنون دو بار به طور جدي براي اين منظور يعني تقديم مستقيم لوايح قضايي به مجلس توسط رييس قوه قضاييه اقدام شده است؛ يك‌بار در سال 1379 پس از آنكه دولت خاتمي لايحه جرم سياسي را تهيه و تقديم مجلس كرد، اين مساله خوشايند قوه قضاييه واقع نشد و لذا رييس وقت قوه قضاييه با ارسال استفساريه‌يي به شوراي نگهبان و با پاسخي كه دريافت كرد براي هميشه آب پاكي را روي دستان دولت ريخت. دومين بارهم همين طرح است كه مجلس همزمان با دولت روحاني براي اين مساله خيز برداشته است، بنابراين طبيعي است كه همزماني مطرح شدن چنين مساله‌يي در دو دولت خاتمي و روحاني به شائبه سياسي بودن آن دامن بزند.

‌ به ناسازگاري برخي دولت‌ها با قوه قضاييه در به تعويق افتادن تصويب لوايح اشاره كرديد، دليل چنين ناسازگاري‌هايي چيست؟
من از دلايل اين قبيل ناسازگاري‌ها اطلاع دقيقي ندارم اما اگر از برخي خصوصيات آقاي احمدي‌نژاد بگذريم، منشا آن مي‌تواند هم دولت و هم قوه قضاييه باشد.مثلا گاهي ممكن است كه خود قوه قضاييه باعث به تاخير افتادن تصويب يك لايحه قضايي و ارسال آن به مجلس شود. به اين معنا كه ممكن است لايحه‌يي را به دولت بفرستد و دولت در حين بررسي آن همه يا بخشي از لايحه را مغاير با قانون اساسي يا مصالح كشور و مردم تشخيص داده و در مقام اصلاح آن برآيد و چون طبق تفسير شوراي نگهبان هرگونه‌ تغيير مربوط‌ به‌ امور قضايي‌ در اين‌گونه‌ لوايح‌ فقط‌ با جلب‌ موافقت‌ رييس‌ قوه‌ قضاييه‌ مجاز است، در اين صورت با مقاومت رييس قوه قضاييه و تن ندادن او به قبول تغييرات مورد نظر دولت و اصرار دولت بر انجام اصلاحات، بديهي است كه روند تصويب و ارسال آن به مجلس با كندي و تاخير مواجه خواهد شد.

‌ آيا در مجالس ديگر هم چنين طرحي مطرح شده بود؟
به‌صورت جدي نه اما در مجلس پنجم و همزمان با دولت خاتمي در سال 78 هم يك‌بار ديگر آقاي موسي قرباني كه قبل و بعد از نمايندگي در مجلس در قوه قضاييه اشتغال داشته و دارد وقتي كه طرح اصلاح وظايف و اختيارات رييس قوه قضاييه در دستور مجلس بود، پيشنهادي داد كه به موجب آن رييس‌ قوه‌ قضاييه‌ مي‌تواند لوايح‌ قضايي‌ را رأسا يا توسط‌ دولت‌ تقديم‌ مجلس‌ كند اما به جز تعداد انگشت‌شماري از نمايندگان، از پيشنهاد او استقبال نكردند و طرح وي به تصويب نرسيد. جالب است بدانيد كه در هنگام تدوين قانون اساسي اوليه هم مشابه همين طرح ارائه شد كه به تصويب نرسيد.

‌ به استفساريه آيت‌الله شاهرودي از شوراي نگهبان اشاره كرديد كمي هم در اين باره توضيح دهيد.
پس از آنكه دولت خاتمي لايحه جرم سياسي را تهيه و تقديم مجلس كرد اين مساله به اختلاف نظر ميان قوه قضاييه و مجريه منتهي شد. آيت‌الله شاهرودي رييس وقت قوه قضاييه در واكنش به اين اقدام دولت در مهرماه سال 79 با ارسال نامه‌يي به شوراي نگهبان نظر تفسيري آن شورا را درباره بند 2 اصل‌ 158 قانون‌ اساسي‌ جويا و طي آن نامه چند پرسش را مطرح كرد كه اگر مايل باشيد نامه ايشان و پاسخ شوراي نگهبان را از روي آن بخوانم:

‌ بفرماييد:
آقاي شاهرودي در استفساريه خود از شوراي نگهبان اين پرسش‌ها را مطرح كرده بود:

«1-‌ تعريف‌ لايحه‌ قضايي‌ و فرق آن‌ با لايحه‌ قانوني‌ چيست‌؟

2-‌ آيا قوه‌ قضاييه‌ پس‌ از تهيه‌ كردن‌ لايحه‌ قضايي‌ توسط‌ رياست‌ قوه‌ (همان‌طوري‌ كه‌ در بند 2 آمده‌ است‌) لازم‌ است‌ آن‌ را ابتدا به‌ هيات‌ دولت‌ جهت‌ تصويب‌ ارسال‌ داشته‌ و سپس‌ از طريق‌ دولت‌ به‌ مجلس‌ شورا ارسال‌ شود يا خود قوه‌ قضاييه‌ مي‌تواند رأسا آن‌ را به‌ مجلس‌ شورا ارسال‌ كند؟

3-‌ آيا هيات‌ دولت‌ مي‌تواند مستقلا لايحه‌ قضايي‌ تنظيم‌ نموده‌ و آن‌ را به‌ مجلس‌ شوراي‌ اسلامي‌ جهت‌ تصويب‌ نهايي‌ ارسال‌ نمايد يا خير؟

4-‌ آيا هيات‌ دولت‌ مي‌تواند در لايحه‌ قضايي‌ كه‌ توسط‌ قوه‌ قضاييه‌ آماده‌ شده است‌تغيير محتوايي‌ (به‌ نحو حذف‌ يا اضافه‌ كردن‌ موادي‌ يا تغيير مفاد ماده‌) انجام‌ داده‌ و سپس‌ آن‌ را به‌ مجلس‌ شورا ارسال‌ نمايد يا خير؟

5-‌ آيا مقصود از لايحه‌ قضايي‌ تنها لوايحي‌ است‌ كه‌ جداگانه‌ و مستقل‌ به‌ مجلس‌ مي‌رود يا شامل‌ مواد قضايي‌ كه‌ ممكن‌ است‌ در لوايح‌ قانوني‌ گنجانيده‌ شود نيز مي‌شود؟

6-‌ بنابراين‌كه‌ قوه‌ قضاييه‌ بتواند لايحه‌ قضايي‌ را ابتدا به‌ مجلس‌ شورا ارسال‌ نمايد در صورتي‌ كه‌ آن‌ لايحه‌ داراي‌ بار مالي‌ و مستلزم‌ بودجه‌ اضافي‌ باشد آيا مخالف‌ اصل‌ 75 خواهد بود يا خير؟

7-‌ آيا مجلس‌ شورا مي‌تواند قوانين‌ قضايي‌ را از طريق‌ طرح‌ و پيشنهاد نمايندگان‌ به‌تصويب‌ برساند يا لازم‌ است‌ از طريق‌ قوه‌ قضاييه‌ و به‌ نحو لايحه‌ قضايي‌تقديم‌ شده ‌باشد؟»

متعاقب ارسال اين نامه، آيت‌الله شاهرودي مصلحت را در آن ديدند كه با ارسال نامه ديگري از سوال‌هاي 2، 6 و 7 صرف‌نظر كنند كه علت آن را هم مي‌توان حدس زد. شوراي نگهبان نيز طي نامه شماره 1065/21/79 تاريخ 30/7/1379 خطاب به آيت‌الله شاهرودي اينگونه پاسخ داد: عطف‌ به‌ نامه‌هاي‌ شماره‌ 10470/79/1 مورخ‌ 17/7/1379 و 5048/1 مورخ‌ 26/7/1379؛ «1- فرق لوايح‌ قضايي‌ و غيرقضايي‌ مربوط‌ به‌ محتواي‌ آن‌ است‌ و محتواي‌ لوايح‌ قضايي‌ را فصل‌ يازدهم‌ قانون‌ اساسي‌ به ويژه‌ اصول‌ 156 و 157 و 158 و موضوعات‌ مربوط‌ به‌ آنها در اصول‌ ديگر فصل‌ يازدهم‌ و ساير اصول‌ مربوط‌ به‌ امور قضايي‌ معين‌ مي‌كند.

2-‌ هيات‌ دولت‌ نمي‌تواند مستقلا لايحه‌ قضايي‌ تنظيم‌ كرده و آن‌ را به‌ مجلس‌ شوراي‌ اسلامي‌ جهت‌ تصويب‌ نهايي‌ ارسال‌ نمايد.

3- لوايح‌ قضايي‌ كه‌ توسط‌ رييس‌ قوه‌ قضاييه‌ تهيه‌ و به‌ دولت‌ ارسال‌ مي‌شود، به‌ مجلس‌ شوراي‌ اسلامي‌ تقديم‌ مي‌شود. هر گونه‌ تغيير مربوط‌ به‌ امور قضايي‌ در اينگونه‌ لوايح‌ فقط‌ با جلب‌ موافقت‌ رييس‌ قوه‌ قضاييه‌ مجاز است.»