گزارش مرکز پژوهش درباره وقف اموال موسسات غیردولتی

مركز پژوهش‌هاي مجلس درباره «طرح اجازه وقف اموال در اختيار مؤسسات غير‌دولتي و غير‌انتفاعي» اظهارنظر كارشناسي ارايه كرد. 

متن اين اظهار نظر كارشناسي به شرح ذيل است:

مقدمه

طرح حاضر كه در لسان عمومي به طرح وقف اموال دانشگاه آزاد شهرت يافته است، ابتدا با امضاي 23 نفر از نمايندگان مجلس تقديم هيئت رئيسه مجلس شد كه متعاقباً به‌ جهت چالش‌هاي حاصل از تقديم اين طرح، 9 نفر از نمايندگان امضا‌كننده آن امضاي خود را پس گرفتند تا با توجه به كاهش اسامي امضاكنندگان به 14 نفر، طرح مذكور از دستور كار مجلس خارج شود. اين طرح پس از چند روز مجدداً با امضاي 62 تن از نمايندگان و با قيد دو فوريت به مجلس تقديم گرديد و اين بار پس از بررسي‌هاي اوليه در صحن علني، 129 نماينده به قيد يك فوريت آن رأي دادند. متن طرح به اين شرح است:

«طرح اجازه وقف اموال در اختيار مؤسسات غيردولتي و غيرانتفاعي»

ماده واحده
«وقف اموال مؤسسات غيردولتي و غيرانتفاعي اعم از آموزشي و غير‌آموزشي كه هيئت مؤسس يا هيئت امناي آنها حق تصرف مالكانه نسبت به آن را دارند و تا تاريخ تصويب اين قانون صيغه وقف آن جاري شده است و يا در آينده جاري شود، معتبر مي‌باشد».

بررسي كليات طرح

صرفنظر از ارزيابي اهداف و مقاصد مصرح در مقدمه توجيهي و سنجش ميزان مطابقت مفاد ماده واحده حاضر با آن مقاصد، ايرادات شرعي و قانوني متعددي به متن كوتاه ماده واحده طرح مذكور وارد است كه در ذيل مورد اشاره قرار مي‌گيرد:

1. براساس موازين شرعي كه در ماده (57) قانون مدني نيز مورد تصريح قرار گرفته است «واقف بايد مالك مالي باشد كه وقف مي‌كند ...» در‌حالي ‌كه مطلق «هيئت مؤسس يا هيئت امناي مؤسسات غير‌دولتي و غير‌انتفاعي» قطعاً مالك اموال متعلق به مؤسسه متبوع خويش نيستند و لذا نمي‌توانند اموال متعلق به مؤسسه متبوع خويش را وقف كنند. حال بايد ديد اين ماده واحده به‌دنبال رفع چه مشكلي است؟ 

آيا مي‌خواهد حق مالكيت براي مؤسسان يا هيئت امناي اين مؤسسات قائل شود يا به‌دنبال آن است كه در وقف اين مؤسسات شرط مالكيت واقف را استثنا كند. هر‌كدام از اين موارد را كه در نظر بگيريم قطعاً برخلاف موازين شرعي است.

2. مؤسسات مندرج در اين ماده واحده در زمره اشخاص حقوقيند. اداره‌كنندگان اشخاص حقوقي در حقيقت به نمايندگي از شخص حقوقي متبوع خود در اموال متعلق به آن شخص حقوقي حق دخل و تصرف دارند. حدود اختيار دخل و تصرف در اموال متعلق به شخص حقوقي ممكن است به‌ صرف اداره آن اموال محدود شده باشد يا اينكه اجازه تصرفات حقوقي ناقله نيز به آنها داده شده باشد. به اين ترتيب مفهوم حق تصرف مالكانه براي اداره‌كنندگان اشخاص حقوقي به معني آن است كه اين اداره‌كنندگان (كه با توجه به اساسنامه ممكن است هيئت‌مديره، هيئت امنا و يا هيئت مؤسس و امثال آنها باشد) حق تصرفات ناقله (مانند بيع و صلح و...) را در حدود مندرج در اساسنامه دارند. اگر اساسنامه در مواردي نسبت به ميزان اختيارات اداره‌كنندگان مؤسسه مجمل باشد يا سكوت اختيار كرده باشد اصل بر عدم اختيار است.
 
لذا نمي‌توان مطلقاً و بدون توجه به اساسنامه‌هاي مؤسسات مختلف اختيار وقف آنها را براي اداره‌كنندگان مؤسسات قائل شد و داشتن حق تصرف مالكانه به هيچ وجه به معني داشتن حق وقف نيست. بنابراين صرف داشتن حق تصرف مالكانه هيچ صلاحيتي براي وقف مال ايجاد نمي‌كند. البته ممكن است در پاسخ موافقان طرح چنين پاسخ دهند كه داشتن حق تصرف مالكانه به منزله داشتن صلاحيت وقف نيز مي‌باشد، بنابراين هر‌كه صالح به فروش اموالي باشد صالح به وقف آن نيز است ولي بايد به ايشان پاسخ داد كه اولاً صرف تصرف مالكانه صلاحيتي براي وقف ايجاد نمي‌كند مثلاً قيم يك محجور نسبت به اموال او يا مديرعامل يك شركت نسبت به اموال شركت داراي صلاحيت اعمال تصرفات مالكانه است ولي اين صلاحيت در حدود اذن و اختيار است و نمي‌تواند بدون اذن صريح مالك نسبت به وقف اموال آنان اقدام كند. ثانياً بنابر موازين شرعي و قانوني صراحتاً مالك بودن واقف و نه داشتن تصرفات مالكانه براي صحت وقف شرط گرديده است.

در تأييد اين ايراد مي‌توان به‌عنوان طرح حاضر نيز اشاره كرد كه صحبت از «... اموال در اختيار مؤسسات غيردولتي و غيرانتفاعي» نموده است حال آنكه در اختيار داشتن اموال متفاوت از مالك بودن اموال است، بنابراين مي‌توان ادعا نمود اساساً عنوان طرح حاضر كه «طرح اجازه وقف اموال در اختيار مؤسسات غيردولتي و غيرانتفاعي» مقرر شده است واجد تناقض دروني مي‌باشد.

3. عبارت «مؤسسات غيردولتي و غيرانتفاعي» به‌نحو مطلق در صدر اين ماده واحده آمده است، لذا مدلول آن شامل «مؤسسات و نهادهاي عمومي» و «مؤسسات و نهادهاي خصوصي» مي‌شود در‌حالي ‌كه اموال در اختيار مؤسسات عمومي، اموال عمومي محسوب شده و غيرقابل وقف است. نهادها و مؤسساتي چون شهرداري، هلال احمر، دانشگاه آزاد اسلامي و دانشگاه مفيد قم از اين قبيل هستند. بنابراين لازم است در صدر ماده تصريح گردد «مؤسسات غيردولتي و غيرانتفاعي خصوصي».

به‌علاوه بسياري از مؤسساتي كه دقيقاً وضعيت حقوقي خود را از حيث عمومي بودن و يا خصوصي بودن مشخص نكرده‌اند نيز مي‌توانند در مسير اجراي اين مصوبه مشكل‌ساز شوند توضيح اينكه اموالي كه در اختيار اين‌گونه مؤسسات است، داراي وضعيت حقوقي يكساني نمي‌باشد تا بتوان حكم كلي در مورد آنها صادر كرد براي مثال برخي اموال در اختيار دانشگاه آزاد از محل آورده اوليه مؤسسان آن تأمين شده و مابقي آن از محل اموال عمومي كه در اختيار اين مؤسسه آموزشي قرار گرفته همچنين بخش ديگري از اموال اين نهاد نيز در ذيل هيچ‌يك از دو عنوان پيش‌گفته طبقه‌بندي نمي‌شود. 

حال در صورتي‌كه فرض نماييم آورده اوليه تأسيس دانشگاه آزاد ملك اعضاي مؤسسه و هيئت امناي اين دانشگاه بوده است قطعاً در‌خصوص ساير اين اموال نمي‌توان چنين ادعايي داشت به‌ همين دليل نيز جناب آقاي جاسبي مديريت محترم دانشگاه آزاد نيز ضمن تأييد اين استدلال اعلام نموده‌اند به هر حال صيغه وقف توسط هيئت امناي جاري ‌شده است بنابراين آن دسته از اموالي كه قابل وقف باشد وقف شده و ما‌بقي وقف نخواهد شد در‌حالي‌ كه با توجه به اينكه وقف ازجمله عقود است بنابراين تابع شرايط اساسي صحت معاملات اخذ شده از موازين شرعي و مندرج در ماده (190) قانون مدني است بر‌اساس‌اين لازم است عين موقوفه، معين و مشخص باشد، بنابراين وقف اموال دانشگاه آزاد به ‌جهت جاري شدن صيغه وقف نسبت به اموالي كه معين و مشخص نبوده‌اند باطل و بلا‌اثر مي‌باشد چرا كه عين موقوفه در زمان جاري شدن صيغه عقد مجهول است اين وضعيت در مورد وقف احتمالي ساير مؤسسات مشابه نيز صدق خواهد نمود.

4. اطلاق اين ماده حتي شامل مواردي نيز مي‌شود كه به‌موجب اساسنامه حق وقف اموال صراحتاً از هيئت مؤسس يا هيئت امنا گرفته شده باشد و طرح از اين جهت نيز محل اشكال است.

5. معتبر دانستن وقف پس از جاري شدن صيغه وقف كه در انتهاي ماده واحده تصريح شده است نيز محل اشكال مي‌نمايد چرا كه معتبر دانستن وقف ادعا شده منوط به احراز شروط شرعي و قانوني لازم در وقف نسبت به واقف، موقوف عليهم و عين موقوفه‌ است امري كه در صورت عدم وجود معارض و در وهله اول بر‌عهده سازمان اوقاف و امور خيريه بوده و در صورتي‌كه صحت وقف مذكور مورد اختلاف واقع شود و معارضي براي آن باشد دادگاه، صلاحيت رسيدگي به موضوع اختلاف و احراز تحقق كامل نهاد وقف با همه شروط لازم را دارد. 

بنابراين معتبر دانستن وقف مصرح در متن ماده واحده بدون احراز رعايت شروط شرعي و قانوني اولا ً‌مغاير موازين شرعي بوده و ثانياً مغاير اصول متعدد قانون اساسي مي‌باشد چرا كه:

الف) در اصل پنجاه‌و‌هفتم قوه قضائيه از قوه مقننه تفكيك گرديده و استقلال بخشيده شده است در‌حالي‌ كه اين ماده صراحتاً امري قضايي را مورد حكم قرار داده و دادگاه‌هاي صالح را از ورود در مسئله منع نموده است به‌علاوه در اصل سي‌و‌چهارم قانون اساسي مقرر نموده است «دادخواهي حق مسلم هر فرد است و هر‌كس مي‌تواند به‌منظور دادخواهي به دادگاه‌هاي صالح رجوع نمايد...» بنابراين حكم كردن قانونگذار به صحت و اعتبار هر وقفي كه ادعاي جاري شده صيغه وقف بر آنها اقامه شده است بدون احراز شراط صحت آن از آنجايي كه صلاحيت محاكم در ورود به مسئله را عملاً نفي كرده است مغاير حقوق افرادي است كه اين وقف را صحيح نمي‌دانند يا وقف به ضرر ايشان جاري شده است (براي مثال مدلول ماده (65) قانون مدني به چنين وقفي اشاره كرده است) مغاير اصل سي‌و‌چهارم قانون اساسي مي‌باشد.

ب) از آنجايي كه در مورد تعدادي از اين‌گونه مؤسسات و نهادها ازجمله دانشگاه آزاد، با تصويب اساسنامه و سند تأسيس ايشان در شوراي عالي انقلاب فرهنگي رسميت و موجوديت حقوقي و قانوني يافته‌اند و در‌حال حاضر نيز تابع قوانين و مقررات موضوعه بوده و هر‌گونه تغيير در عملكرد يا وضعيت اين مؤسسات و اموال آنها منوط به تأييد مصوبه هيئت امنا در شوراي عالي انقلاب فرهنگي مي‌باشد از اين حيث مطلق حكم نمودن به معتبر دانستن وقف اموال آنها، بودن تصريح به ضرورت تأييد اين وقف در شوراي عالي انقلاب فرهنگي مغاير موازين شرع و اصل پنجاه‌و‌هفتم قانون اساسي است چرا كه شوراي عالي انقلاب فرهنگي به‌موجب حكم حكومتي امام خميني (ره) تأسيس گرديد و به‌موجب حكم حكومتي مقام معظم رهبري تداوم حيات يافت.
 
به‌علاوه مصوبات شورا نيز ماهيتاً حكم حكومتي با واسطه بوده و از اين حيث مدلول ماده واحده حاضر، تجاوز به صلاحيت شوراي عالي انقلاب فرهنگي و به‌تبع آن اصل اختيارات مطلق ولي فقيه است.

6. در صورتي‌كه موافقان طرح در پاسخ به ايرادات پيش‌گفته اين‌گونه پاسخ دهند كه مدلول عبارات مصرح در اين طرح به هيچ عنوان حكم نمودن مطلق به صحت وقف اموال بدون احراز رعايت شروط شرعي و قانوني پيش‌گفته نبوده است آن هنگام ايراد اصلي نسبت به ماهيت و اصل طرح حاضر متوجه خواهد بود چرا كه چنانچه اين ماده واحده هيچ حكم وضعي اضافه‌اي نسبت به وقف نمودن اموال مقرر نداشته باشد و در صورتي‌كه مدلول اين ماده به هيچ عنوان در پي استثنا كردن يا معاف نمودن از رعايت هر‌يك از موازين شرعي و قانوني نباشد بايد پرسيد پس اساساً چرا بايد مجلس شوراي اسلامي چنين متني را بدون اينكه هيچ حكم اضافه‌اي نسبت به قوانين قبلي مقرر داشته باشد به‌عنوان قانون تصويب نمايد؟ چرا كه در تعريف قانون گفته شده: قاعده‌اي رفتاري و بايد‌انگار است كه متصف به صفات امري بودن، واضح بودن، مفيد قطعيت بودن و .....
 
با هدف هدايت رفتار تابعان توسط نهاد صلاحيت‌دار اعتبار مي‌گردد در‌حالي ‌كه بنابر پاسخ فرض شده حاميان اين طرح، در صورت تصويب نهايي طرح حاضر در مجلس ماده واحده تصويب شده از ميان تمامي اوصاف گفته شده براي قانون تنها واجد وصف تصويب توسط مرجع صلاحيت‌دار مي‌باشد، لذا تصويب آن از اين جهت نيز محل اشكال است.

نتيجه‌گيري

بنابر ايرادات متعدد پيش‌گفته نسبت به اصل موضوع و متن ماده واحده طرح حاضر، رد كليات اين طرح مورد پيشنهاد است.