«درمانده شدن» دولت چه بر سر ایران می‌آورد؟

فرارو- محمد مهدی حاتمی؛ در دهه ۱۳۶۰ و در حالی که کشور درگیر جنگ و آشفتگی‌های ناشی از انتقال حکومت بود، نظام اداری-دیوانی ایران طرح‌های بسیار بزرگی را به اجرا گذاشت که گاهی در سطح جهانی هم چشم گیر محسوب می‌شدند.

واکسیناسیون سراسری در مقابل فلج اطفال، کاهش نرخ بسیار بالای باروری در کشور، طرح‌های توسعه راه‌های روستایی و برق دار کردن روستاها، ایجاد نهضت سوادآموزی و افزایش حدود ۴۰ درصدی نرخ سواد در ایران، همگی طرح‌هایی بودند که در دهه ۱۳۶۰ آغاز شدند و تا میانه دهه ۱۳۷۰ به ثمر نشستند.

اجرای طرح‌های بزرگ و ملی، حتی در دهه ۱۳۸۰ هم تداوم داشت. «طرح هدفمند کردن یارانه ها» و نیز «طرح مسکن مهر»، با وجود تمام انتقاداتی که به آن‌ها وارد بود و هنوز هم وارد است، نشان از عزم دولت ایران در اجرای طرح‌های بزرگ داشتند.

با این همه، در دهه ۱۳۹۰، همزمان با تنگ شدن بی سابقه حلقه تحریم‌های اقتصادی به دور ایران، نظام اداری-دیوانی ایران زمین گیر شد و بی اعتمادی فزاینده میان دولت و ملت، حتی اجرای طرح‌هایی مانند افزایش قیمت بنزین در آبان ۱۳۹۸ را که از پشتوانه کارشناسی هم برخوردار بود، به فجایع مدیریتی بدل کرد.

داده‌های آماری مختلف نشان می‌دهند که دولت ایران اکنون چندین سال است که به یک قلک برای پرداخت حقوق کارمندان خود بدل شده و دیگر توانایی اجرای طرح‌های بزرگ را ندارد. به عنوان تنها یک نمونه، در سال‌های اخیر اعلام شد که شهرداری تهران در حالی بیش از ۱۰۰ هزار نفر حقوق بگیر دارد که اداره این نهاد با صرفاً ۱۵ هزار نفر هم ممکن است.

برخی داده‌های دیگر هم نشان می‌دهند که در حالی که در دهه‌های ۱۳۶۰ و ۱۳۷۰، ایران به ازای هر ۲.۵ میلیارد دلار درآمد ارزی یک درصد رشد اقتصادی داشته، این نسبت از میانه دهه ۱۳۸۰ تا به امروز ۱۰ برابر شده و اقتصاد ایران در مقابل تزریق هر ۲۵ میلیارد دلار درآمد ارزی، صرفاً یک درصد رشد کرده است. اما چه شد که اداره کشور به این وضع افتاد؟

از «مازوت» تا «بیت‌کوین» و خاموشی به سبک دهه ۱۳۶۰
اکنون که بسیاری از شهر‌های صنعتی ایران در هاله‌ای کم سابقه از آلودگی هوا گرفتارند و تصاویر ماهواره‌ای هم نشان می‌دهند که آلودگی هوا از سمت شرق، پهنه‌ای از تهران تا نزدیک سمنان را در بر گرفته، این پرسش به میان می‌آید که چرا چندین و چند نهاد موازی (از مجلس و هیئت دولت گرفته تا سازمان حفاظت محیط زیست، شورا‌های شهر، وزارت نیرو و امثال آنها) نمی‌توانند تصمیمی برای مدیریت اوضاع اتخاذ کنند؟

ماجرا از زمزمه‌هایی مبنی بر سوزاندن «مازوت» در نیروگاه‌ها شروع شد. نهاد‌های مسئول، در ابتدا از پذیرش ماجرا طفره رفتند و بعد که که دیگر نمی‌شد چیزی را انکار کرد، گفتند محدودیت‌های صادرات ناشی از تحریم ها، موجب انباشت «مازوت» در کشور شده و چاره‌ای جز سوزاندن آن وجود ندارد.

کمی بعد، قطع شبانه چراغ خیابان‌ها در برخی شهرها، همزمان با ممنوعیت تردد شبانه از ساعت ۹ شب تا ساعت ۴ صبح خبرساز شد. بعد از آن، نوبت به انباشت آلودگی کم سابقه در هوای بسیاری از شهر‌های کشور رسید و زمزمه‌ها مبنی بر ارتباط میان «خاموشی ««مازوت»، «آلودگی هوا» و تعهد ایران به صادرات برق به عراق برای نقد کردن دلار‌های نفتی بلوکه شده ایران در بانک‌های عراقی هم به ماجرا اضافه شد.

ایران دارنده دومین ذخائر بزرگ گاز طبیعی در جهان است و میزان تولید گاز و مصرف آن در داخل نیز بسیار بالا است. از آن سو، با ظرفیت نیروگاهی نزدیک به ۸۳ هزار مگاوات، ایران یکی از پانزده کشور بزرگ تولیدکننده الکتریسیته در جهان است. بر این اساس، ایران حتی از کشور‌های پرجمعیت‌تر (همچون اندونزی و مصر) و توسعه یافته‌تر (همچون مکزیک) نیز الکتریسیته بیشتری تولید می‌کند.

اما چرا ایران، به عنوان یک «ابر قدرت انرژی» (Energy superpower)، در کنار کشور‌هایی همچون روسیه، عربستان سعودی، ونزوئلا، کانادا و ایالات متحده آمریکا، چه در تابستان و چه در زمستان برق کم می‌آورد؟

در این مورد گفتنی‌ها زیاد است. نخست اینکه ایران بالاترین میزان «شدت مصرف انرژی» (Energy intensity) را در جهان دارد. به صورت ساده، یعنی ایران بیش از هر کشور دیگری در جهان انرژی مصرف می‌کند، اما کمتر از بقیه از محل مصرف این انرژی به رشد اقتصادی دست می‌یابد.

اما این تمام ماجرا نیست. میزان تولید و مصرف گاز و برق در ایران، تقریباً سر به سر هستند و به همین دلیل صادرات این دو توسط ایران، چندان بالا نیست. با این همه، چرا باید ناگهان در زمستان ۱۳۹۹، در اوج کرونا و در زمانی که بسیاری از خطوط تولید تعطیل شده اند و هوا هم آنچنان سرد نیست، به ناگهان گاز و برق در ایران به وضعیت «جیره بندی» برسند؟

ماجرای «استخراج بیت کوین»، جدیدترین تکه این پازل است. استخراج بیت کوین، در سال‌های اخیر با کش و قوس‌های فراوان در ایران قانونی اعلام شد و البته حواشی زیادی هم داشت. گفته می‌شود بخش عمده استخراج این ارز دیجیتال در کشور، به شیوه غیرقانونی انجام می‌شود و رییس جمهور نیز به تازگی به وزارت اطلاعات و وزارت کشور دستور پیگیری این موضوع را داد.

آمار‌های رسمی شرکت توانیر هم نشان می‌دهند که روزانه حدود ۶۰۰ مگاوات برق (معادل ۱.۵ درصد مصرف روزانه برق در کشور) برای تولید بیت کوین مصرف می‌شود. این البته آمار رسمی است و آمار غیررسمی، یا آمار مربوط به مراکز غیرمجاز استخراج بیت کوین، می‌تواند تا چند برابر بالاتر باشد.

هر کس که به ماجرای آلودگی کم سابقه هوا در شهر‌های ایران نگاه کند و ارتباط میان این موضوعات را مورد بررسی قرار دهد، از حجم بالای موازی کاری میان نهاد‌ها و همزمان ناتوانی نظام تصمیم گیری دولتی و غیردولتی در مدیریت این شرایط، شگفت زده می‌شود. اما این موضوعات، به «بوروکراسی» یا نظام «اداری-دیوانی» در ایران، چه ارتباطی دارند؟

دولت‌هایی که «وا می‌مانند»
سنت غربی فلسفه سیاسی و نیز اقتصاد، وظایفی را برای دولت‌ها در نظر می‌گیرند که البته بر اساس شاخه‌های مختلف این سنت، دستخوش تغییر هم می‌شوند. به عنوان نمونه، به طور کلی گفته می‌شود دولت‌ها باید وظایفی همچون تسهیل «دسترسی همگانی به آموزش» (به ویژه در مقاطع پایین)، «دسترسی همگانی به خدمات بهداشتی و درمانی» و نیز «حفظ امنیت» را عهده دار شوند.

در این میان، برخی معتقدند دو مورد نخست، باید به صورت رایگان توسط دولت تامین شوند و برخی هم مخالف این نظرند. مثلاً، در حالی که تحصیلات تا بالاترین سطوح در کشور‌هایی همچون آلمان، فرانسه و نروژ «تقریباً رایگان» هستند، در ایالات متحده آمریکا یا بریتانیا چنین نیست. همین تفاوت میان این کشورها، در زمینه رایگان بودن خدمات بهداشتی و درمانی هم وجود دارد.

اما چه اتفاقی می‌افتد اگر یک دولت نتواند اساسی‌ترین وظایفی را که بر عهده دارد، به شکل درست انجام دهد؟ در علوم سیاسی، مفهومی با نام «دولت درمانده» (Failed state) وجود دارد که بر وضعیتی دلالت می‌کند که یک دولت، از انجام بدیهی‌ترین وظایف خود باز می‌ماند. با این همه، از آنجا که State در زبان انگلیسی به معانی «دولت»، «حکومت» و نیز «کشور» به کار می‌رود، می‌توان این مفهوم را به شکل گسترده تری هم مراد کرد.

این مفهوم البته طیف گسترده‌ای از موضوعات را در بر می‌گیرد و به دولت‌هایی اشاره دارد که مثلاً نمی‌توانند امنیت را در درون مرز‌های خود تامین کنند (سوریه و سومالی)؛ نمی‌توانند با دولت‌های دیگر در جامعه جهانی مراودات کامل داشته باشند (کره شمالی و ونزوئلا)؛ نمی‌توانند خدمات عمومی و عادی را به طور کامل برای شهروندان شان تامین کنند (پاکستان) و یا اینکه نظام تصمیم سازی و سیاست گذاری آن‌ها به قدری فشل شده که نهاد‌های اداری آن‌ها نمی‌توانند در باب امور ساده کاری از پیش ببرند.

«شاخص آسیب پذیری کشورها» و جایگاه ایران
مفهوم «دولت درمانده» (یا با کمی اغماض، «کشور درمانده»)، اما به صورت کمّی هم مورد بررسی قرار می‌گیرد. «شاخص آسیب پذیری کشورها» (Fragile States Index) نشان می‌دهد که وضعیت کشور‌های مختلف، از منظر تاب آوری در مقابل سقوط و فروپاشی سیاسی-اجتماعی چگونه است.

در رده بندی کشور‌ها بر اساس این شاخص، مواردی نظیر «فشار‌های جمعیتی»، «توسعه اقتصادی نامتوازن»، «بسته بودن حلقه نخبگان سیاسی»، «مهاجرت و فرار مغزها»، «مشروعیت حکومت»، «حاکمیت قانون» و «تامین خدمات عمومی» مد نظر قرار گرفته اند و البته، بدیهی است که غرض ورزی سیاسی هم در رتبه بندی کشور‌ها به چشم می‌خورد، چرا که این گزارش‌ها عمدتاً توسط نهاد‌های آمریکای تهیه می‌شوند.

در سال ۲۰۲۰، پایین‌ترین امتیاز در این شاخص به «یمن» تعلق داشت. «سومالی»، «سوریه»، «افغانستان»، «عراق»، «ونزوئلا»، «لبنان» و «پاکستان» هم همگی در رتبه‌های پایین در این جدول قرار دارند. از میان ۱۷۸ کشور مورد بررسی، «ایران» در جایگاه ۴۴ قرار گرفته که نشان می‌دهند وضعیت ما از ۱۳۴ کشور دیگر در این بررسی، بدتر است.

با این همه، در این رتبه بندی، «ترکیه» در جایگاه ۵۹ قرار دارد و «روسیه» نیز در جایگاه ۷۶ قرار گرفته است. ترکیه همچنین در زمره ۵ کشوری قرار دارد که از سال ۲۰۱۵ میلادی تاکنون، بیشترین افت را در این رده بندی داشته اند. بروز آشفتگی اقتصادی و سیاسی در ترکیه، عامل اصلی این تنزل جایگاه قلمداد می‌شود. بهترین کشور‌های جهان از این منظر نیز به ترتیب، «فنلاند»، «نروژ»، «سوئیس»، «دانمارک»، «ایسلند»، «نیوزیلند» و «سوئد» هستند و «آمریکا» نیز در رتبه ۲۹ قرار گرفته است.

چه کسی باید دولت را «هل بدهد»؟
اما اکنون که می‌دانیم توانایی تصمیم سازی، سیاست گذاری و اجرای طرح‌های بزرگ در ایران به شدت کم شده و دولت نیز سال‌ها است صرفاً شبکه کارمندان خود را مدیریت می‌کند و از تلاش برای توسعه وا مانده، آیا راهی برای خروج از این وضعیت هم سراغ داریم؟

واقعیت این است که افزایش زمزمه‌ها مبنی بر روی کار آمدن یک چهره نظامی در انتخابات ریاست جمهوری در سال ۱۴۰۰، یکی از معلول‌های فلج شدگی نظام اداری-دیوانی ایران است. با این همه، هنوز واضح نیست که آیا در فضای متشتت سیاسی در ایران، حتی یک دولت نظامی هم می‌تواند کاری از پیش ببرد یا نه.

برای دولتی که دست کم ۷۰۰ تا ۸۰۰ هزار میلیارد تومان بدهی دارد، ممکن است تا چند سال آینده نتواند روی درآمد نفتی حساب باز کند و نیز نمایندگی مردمی را بر عهده دارد که بر اساس آمار‌های رسمی حدود نیمی از آن‌ها اکنون زیر خط فقر مطلق به سر می‌برند، نظامی یا غیرنظامی بودن رییس جمهور احتمالاً در درجه چندم اهمیت قرار خواهد داشت.

دولت بعدی در ایران کار‌های بر زمین مانده زیادی خواهد داشت. تولید ملی در ایران، ضرورتاً باید در فضایی افزایش پیدا کند که خبری از درآمد‌های نفتی نیست و هر یک کشتی با بار صادراتی از مبداء ایران، همانند دولت ترامپ در دولت بایدن نیز هدف تحریم وزارت خزانه داری آمریکا قرار خواهد گرفت.

فاصله میان اقتصاد ایران و اقتصاد‌های همسایه نیز روز به روز بیشتر می‌شود. پاکستان در حال بدل شدن به بندر ورودی کالا‌های چینی برای صادرات به آسیای میانه است و عراقی ها، با دور زدن ایران، قصد دارند ترکیه را به شریک نخست تجاری شان بدل کنند. دولت‌های عربی حاشیه خلیج فارس هم آن قدر از قدرت گیری ایران واهمه دارند که یک به یک دست دوستی به سمت رژیم اشغال گر قدس دراز می‌کنند.

دولت سیزدهم و مجلس یازدهم، روز‌های سختی پیش رو دارند و باید تصمیمات سختی هم بگیرند تا از میزان «آسیب پذیری» ایران در مقابل تهدیدات درونی و بیرونی بکاهند.