فرارو- در چهارمین یادداشت این مجموعه یادداشتها به گرایش حقوق عمومی و سپس رشته حقوق اساسی خواهیم پرداخت.
دعوا میان شهروند و دولت
نمیدانم برای شرح این گرایش از حقوق، که «حقوق عمومی» نام دارد، عنوان درستی انتخاب کرده ام یا نه. از قدیم، رسم بر این بوده است که حقوق را به دو شاخه تقسیم میکرده اند و میان این دو شاخه تفکیکهای بنیادین قائل میشدند. یکی حقوق خصوصی و یکی حقوق عمومی. حقوق جزا که در بخشهای دوم و سوم به آنها پرداختیم نیز در زیر مجموعه حقوق عمومی میگنجید. برای این تفکیک معیارهای متعددی در دست بود. امروزه که این تفکیک حالت ذاتی سابق را ندارد و بسیاری معتقدند تنها جنبه تسهیل مطالعه علم حقوق را دارد، نیز شماری از آنها پابرجا هستند.
خصلت پسینی یا پیشینی داشتن نسبت به رفتار شهروندان را میتوان یکی از مهمترین این معیارها دانست. به این معنا که در حقوق خصوصی، همان گونه که گفته شد؛ تنظیم روابط شهروندان بیشتر به خودشان واگذار میشود. این توافق آزاد دو نفر است که قواعدی را میان آنها و تحت عنوان قرارداد الزامی میکند. قواعد حقوقی در صورتی وارد میدان میشوند، که دو نفر قبلاً توافقی در این باره نکرده باشند، یا در صورت بروز مسئله جدید، عاجز از حل و فصل آن میان خودشان باشند. به این خصلت پسینی قواعد حقوق خصوصی، «تکمیلی بودن» گفته میشود. اصطلاح «قواعد تکمیلی» در برابر اصطلاح «قواعد آمره» قرار میگیرد.
اگرچه هر دو دسته قواعد تکمیلی و قواعد آمره ریشه قانونی(و شاید هم عرفی) دارند، اما قواعد آمره در هر حال و بیاعتنا به اراده آزاد افراد به آنها تحمیل میشود. یکی از تفکیکهای مهم حقوق عمومی وحقوق خصوصی در این است که قواعد حقوق عمومی بلااستثنا آمره هستند و حتی اراده آزاد شهروندان نمیتواند بر خلاف آن باشد. اما همه قواعد حقوق خصوصی آمره نیستند، بلکه در میان آنها شمار قابل توجهی از قواعد تکمیلی هم قابل شناسایی است.
با این مقدمه نه چندان کوتاه، به سراغ بحث اصلی میرویم. «حقوق عمومی» برای تنظیم روابط شهروندان و دولت به کار میرود. زمانی که میگوییم دولت(State)، منظور ما یک شخصیت حقوقی فراگیر است که در مناسبات خارجی، نمایندگی کشور را و در مناسبات داخلی تامین نظم و عدالت را به عهده دارد. دولت شامل هر سه قوه، نهادهای فراقوهای (نظیر رهبری، مجمع تشخیص مصلحت، مجلس خبرگان) ونهادهای خاص (نظیر شوراها) میشود. شاید پر واضح باشد که چرا میگوییم قواعد حقوق عمومی آمره هستند و خصلت پیشینی دارند. نگرانی اصلی در قواعد حقوق عمومی این است که ساز و کاری تهیه گردد تا این قواعد نقض نگردند.
حقوق عمومی، گرایشی فربه است که رشتههای متعدد حقوقی را در دل خود جای داده است: حقوق اساسی، حقوق اداری، حقوق کار، حقوق مالی حتی زمانی هم حقوق جزا را در این گرایش میگنجاندند. اصلیترین رشتهها در این میان، حقوق اداری و حقوق اساسی هستند، که خود حکایتگر دو سطح متفاوت در دستگاه دولت هستند: «سطح سیاسی» و «سطح اداری». حقوق اساسی، سطح اول را تنظیم مینماید و حقوق اداری سطح دوم را.
حقوق اساسی چیست؟
پیش از آن که به شرح حقوق اساسی بپردازم، باید یک تذکر بسیار مهم داد. این که وقتی حرف از حقوق اساسی و بنیادین میزنیم، حقوق در اینجا جمع حق است. اما وقتی سخن از رشته حقوق اساسی است، حقوق در اینجا مفرد و به معنای رشتهای علمی(یا پدیدهای اجتماعی-سیاسی) است. معادل حق در انگلیسی right است که جمع آن میشود حقوق یا به تعبیر صحیحتر حقها(rights) و معادل حقوق در انگلیسی میشود Law، که مفرد است و جمع ندارد.
باری، سطح سیاسی، به سطحی گفته میشود که نظارت قضایی بر آن ممکن نیست و قواعد از ضمانت اجرای مرسوم در دیگر شاخههای حقوق برخوردار نیستند. سطح سیاسی، تمامی مقامات دولتی از هیئت وزیران به بالا را شامل میشود. در این معنا، وزیر را به خاطر عدم انجام صحیح وظایف خاصش، به دادگاه اداری نمیبرند، بلکه استیضاح میکنند و استیضاح کردن هم لزوماً محتاج دلیل محکمه پسند نیست. قوانین مجلس، قابل تجدیدنظرخواهی در دادگاه نیستند، بلکه نظارت سیاسی شورای نگهبان بر آن صورت میگیرد و بیشمار از این دست مناسبات. این گونه نیست که در سطح سیاسی، قاعدهای در کار نباشد، اما قواعد دارای میدان عمل بازتری هستند. در سطح سیاسی است که میتوان سخن از «مصلحت» گفت و اقدامات را بر اساس مصلحتسنجی انجام داد. اما رئیس یک اداره، یا یک قاضی، یا یک وزیر در مقام اداره وزارتخانه خود، تنها مجاز به عمل در حیطه قواعد است و نه مصالح.
با این وصف برای قواعد حقوق اساسی چه ضمانت اجرایی متصور است؟ اگر قاعدهای از قواعد حقوق خصوصی یا جزا، نقض شود شکایت را به دادگاه میبرند. اما دادگاه برای اعاده حقوق اساسی کجاست؟ واقعیت این است که بشریت برای تضمین حقوق اساسی، که تشکیلشده از قانون اساسی، برخی قوانین مجلس که سازماندهنده دستگاههای حکومت و دولت هستند و هنجارهایی که در هر رشته حقوقی دیگری وجود دارد؛ هیچ ضمانت اجرایی جز «تفکیک قوا» پیدا نکرده است.(انگلستان یک استثناست، بحثش به جای دیگر)
تفکیک قوا، در برابر اختلاط قوا قرار دارد و شاید ایده اساسی آن را بتوان در این جمله لردآکتن دید که: «قدرت فسادآور است و قدرت مطلقه، مطلقاً فساد آور.» تفکیک قوا، به معنای سرشکن کردن قدرت دولت(State) در میان دستگاههای حکومت است. قدرت دولت که همانا سلطه بر شهروندان است، باید حد و حدودی داشته باشد تا از حریم تامین مصالح عمومی، به منطقه ممنوعه تجاوز به حقوق افراد و شهروندان کشیده نشود.
با این وصف، شورای نگهبان بر قوانین مجلس نظارت میکند تا قانون اساسی را زیر پا نگذارد، مجلس با سه حربه تذکر، سوال و استیضاح بر عملکرد رئیسجمهور و وزرا نظارت میکند و با کمیسیون اصل نود، قوه قضاییه را زیر نظر میگیرد، مجلس خبرگان رهبری بر عملکرد رهبری نظارت میکند، قوه قضاییه دیوان عدالت اداری را دارد که مصوبات خلاف قانون و شرع هیئت وزیران را میتواند ابطال کند، فارغ از این که رئیس مجلس هم میتواند نسبت به مصوبات خلاف قانون هیئت وزیران تذکر دهد، دیوان محاسبات که زیر نظر مجلس است، بر عملکرد بودجهای دولت نظارت میکند و... شاید تمام نظارتهای اینگونه قوا بر همدیگر فیالمجلس به خاطرم نیاید، اما مخلص کلام این که شبکهای از نظارتها وجود دارد تا حقوق اساسی کارآیی لازم خود را داشته باشد و صیانت گردد.
اما غایت و هدف حقوق اساسی، در کجا آمده است. حرف از «پاسداری از حقوق شهروندان» حرفی بسیار کلی است، این حقها در کجا به رسمیت شناخته شده اند؟ اصولاً حقوق اساسی برای پاسداری از آنچه که حقوق بشر نامیده میشود، وضع شده است و هنجارهای حقوق بشری، به عنوان حداقل حقوقی که هر فردی باید از آنها برخوردار باشد و دولتها تکلیف به برآورده کردن آنها دارند شناخته میشوند. بخش اعظم حقوق بشر، در قانون اساسی ایران هم به رسمیت شناخته شده است: در فصل سوم قانون اساسی و تحت عنوان حقوق ملت. این فصل، هسته اصلی نظام حقوقی ایران است، هیچ یک از قواعد حقوقی (حتی دیگر اصول قانون اساسی) نباید به نحوی تفسیر شوند که در صدد تضییق و از کار انداختن این بخش از قانون اساسی برآیند. «مر قانون» و «عمل به قانون» در حداقلیترین معنای خویش اعتقاد و التزام به این فصل از قانون اساسی است.
در یادداشت بعدی به حقوق اداری میپردازیم.
