پشت صحنه تحریم دلاری

منتقدان برجام که هر روز انتقاد جدیدی بر آن وارد می‌کنند، اخیرا به تحریم U-Turn دلاری آمریکا روی آورده‌اند و مدعی شده‌اند که تحریم مزبور چون در سال 2009 وضع شده است، تحریم‌ هسته‌ای است و چون تحریم‌ هسته‌ای است پس نمی‌تواند تحریم اولیه باشد و تحریم ثانویه است و چون تحریم ثانویه است، پس باید با برجام برداشته می‌شد. بر این اساس، صرف اینکه این تحریم به قوت خود باقی مانده و برداشته نشده نشانگر آن است که برجام در رفع تمامی تحریم‌های هسته‌ای موفق نبوده و از این رو باید بر دولت خرده گرفت که چرا چنین توافقی را پذیرفته است.

این استدلال یادآور داستان شخصی است که به دیگری گفته بود «حضرت امامزاده یعقوب را در شهر مصر بالای مناره شیر درید». شخصی که این را شنیده بود به گوینده گفت: اولا امامزاده نبود و پیغمبرزاده بود؛ ثانیا یعقوب نبود و یوسف بود؛ ثالثا و رابعا در شهر مصر نبود و قریه کنعان بود؛ خامسا بالای مناره نبود و ته چاه بود؛ سادسا شیر نبود و گرگ بود؛ سابعا اصل قضیه هم دروغ بود. تحریم U-Turn دلاری آمریکا اولا در سال 2009 وضع نشده و در سال‌های 2006 و 2008 وضع شده است؛ ثانیا این تحریم صرفا هسته‌ای نیست و در متن این تحریم که به‌سادگی قابل دسترس است به صراحت دلایل وضع آن بیان شده‌اند؛ ثالثا هسته‌ای بودن یا نبودن تحریم‌ها ربطی به اولیه و ثانویه بودن آنها ندارد و رابعا هم برداشته شدن و هم باقی ماندن تحریم‌ مزبور دارای مزایا و مخاطراتی است و نمی‌توان به‌طور مطلق، رفع تحریم‌ مزبور را بدون توجه به سایر مسائل مالی و بانکی، مزیتی برای طرف ایرانی محسوب کرد.

در ادامه این نوشته تلاش شده است تا این نکات توضیح داده شود. قبل از آن لازم است مفهوم U-Turn دلاری تبیین و ماهیت آن روشن شود. U-Turn دلاری به آن دسته از پرداخت‌های بین‌المللی مربوط می‌شود که مبدأ و مقصد آنها در خارج از آمریکا ولی تسویه آنها در داخل آمریکا انجام می‌گیرد. این امر را در قالب یک مثال می‌توان بهتر توضیح داد. فرض کنید شخص «هـ» که ساکن ایران است و نزد بانک «ج» در پاریس، حسابی دارد که آن حساب، به دلار آمریکا است، می‌خواهد به شخص «و» که مقیم مصر است و یک حساب به دلار آمریکا نزد بانک «د» در لندن دارد، مبلغی را انتقال دهد و این مبلغ هم به دلار آمریکا است. این فرآیند به‌طور خلاصه به شرح زیر انجام می‌شود.

همان‌طور که در نمودار رسم شده است، برای اینکه پرداختی صورت گیرد، ابتدا مشتری ایرانی از بانک «ج» درخواست می‌کند که حساب وی نزد خود را بدهکار کند و بانک این کار را انجام می‌دهد و با این کار، عملا مبلغی را از حساب مشتری یاد شده برداشت می‌کند. وجه مزبور، سپس به حساب بانک «الف» که یک بانک آمریکایی است منتقل می‌شود و با این عمل، بانک آمریکایی به بانک «ج» که یک بانک فرانسوی است بدهکار می‌شود و بانک فرانسوی از بانک آمریکایی «الف» بستانکار. در مرحله بعدی بانک «الف» مبلغ مزبور را به بانک فدرال رزرو نیویورک منتقل می‌کند. این کار به این صورت انجام می‌شود که فدرال رزرو به اندازه آن مبلغ دلاری به بانک «الف» بدهکار می‌شود و بانک «الف» از بانک «ب» بستانکار.

سپس، همین ترتیبات در رابطه با فدرال رزرو از یکسو و بانک «ب» از سوی دیگر تکرار می‌شود. بعد از آن بانک «ب» و بانک «د» که در لندن است نیز فرآیند مشابهی را طی می‌کنند و در نهایت، بانک «د» به مشتری مصری اعلام می‌کند که مبلغ یاد شده را به وی بدهکار است. به این ترتیب، مشتری مصری پول را در حساب خود در مصر دریافت می‌کند. به‌طور خلاصه، این عملیات آن چیزی است که به آن U-Turn گفته می‌شود. همانطور که در شکل مشاهده می‌شود، هر بخشی از این عملیات در دفاتر بانک‌ها در یک کشور انجام می‌شود. در مثال بالا، این عملیات به ترتیب در 5 کشور ایران، فرانسه، آمریکا، انگلیس و مصر انجام شده است. این مثال به هیچ وجه اغراق‌آمیز نیست و در پرداخت‌های بین‌المللی به کرات پیش می‌آید که چند کشور در یک پرداخت و دریافت بین‌المللی نقش داشته باشند.

از 14 نوامبر 1979 که بر اساس دستور رئیس‌جمهور وقت ایالات‌متحده آمریکا کلیه اشخاص آمریکایی در واکنش به تسخیر سفارت آمریکا در ایران مکلف شدند دارایی‌های ایران نزد خود را توقیف کنند، هر گونه نقل‌و‌انتقال وجوه متعلق به ایران ازسوی بانک‌های آمریکایی ممنوع شده بود. با این حال در بخش 901 از باب 535 مقررات کنترل دارایی‌های ایران یا همان Iranian Assets Control Regulation که برای نخستین بار در تاریخ 15 نوامبر 1979 وضع شده است اینگونه قید شده بود که «بدین وسیله به تمامی بانک‌های آمریکایی اجازه داده می‌شود که برداشت یا هر گونه انتقال از هر حسابی که به نام یک بانک غیر‌ایرانی در یک کشور خارجی است را انجام دهند.»

بخش 413 همان مقررات، بخش 901 را بیشتر توضیح داده و مقرر کرده است: «مقصود از نقل‌و‌انتقال‌هایی که بر اساس بخش 901 مجاز هستند، نقل‌و‌انتقال به دستور یک بانک خارجی غیر‌ایرانی است که از حساب‌های او نزد یک بانک آمریکایی به حساب‌های یک بانک غیر‌آمریکایی دیگر نزد یک بانک آمریکایی دیگر انجام می‌شود و در اثر این عملیات، حسابی در خارج از آمریکا به نفع یک شخص ایرانی بستانکار می‌شود.» درست است که این ماده در نگاه اول مبهم به‌نظر می‌رسد، اما اگر با مفهوم U-Turn به‌طوری‌که در بالا گفته شد آشنا باشیم، مقصود نهفته در پی آن را درخواهیم یافت. به‌طور خلاصه، اگر این دو ماده را با یکدیگر جمع کنیم نتیجه این خواهد شد که U-Turn دلاری آمریکا ولو در نهایت برای اشخاص ایرانی باشد، مجاز است. به زبان ساده‌تر، اگرچه بانک‌های آمریکایی حق ندارند که مستقیم یا غیر‌مستقیم به اشخاص ایرانی سرویس بدهند یا برای آنها حساب باز کنند یا خدماتی را به آنها بدهند، اما در یک مورد می‌توانند به‌طور غیر‌مستقیم به ایران سرویس نقل‌و‌انتقال دلاری بدهند و آن نیز هنگامی است که دو بانک غیر‌آمریکایی نزد دو بانک آمریکایی حساب داشته باشند و قرار باشد وجهی در این حساب‌ها جابه‌جا شود و ذی‌نفع نهایی آن وجه یک یا چند شخص ایرانی باشند. در چنین صورتی، نقل‌و‌انتقال یاد شده اگرچه نوعی ارائه خدمت غیر‌مستقیم به اشخاص ایرانی است، اما مجاز است.

چرا در سال 1979، باوجود اینکه ایالات‌متحده آمریکا جلوی هر گونه روابط بانکی میان اشخاص ایرانی و بانک‌های آمریکایی را گرفت، چنین استثنایی را پذیرفت و ارائه این خدمت به اشخاص ایرانی را منع نکرد؟ پاسخ روشن است. مقررات کنترل دارایی‌های ایران، شامل تحریم‌های اولیه می‌شوند و تحریم‌های ثانویه را در بر نمی‌گیرند و در آن دوران، آمریکا تمایل نداشت که از تحریم‌های اولیه علیه ایران فراتر رود. تحریم‌های اولیه، تحریم‌هایی هستند که فقط شامل اشخاص آمریکایی می‌شوند و آنها را از معامله با ایران منع می‌کنند، حال آنکه تحریم‌های ثانویه اشخاص غیر‌آمریکایی را از معامله و تجارت با ایران منع می‌کنند.

در این میان، U-Turn وضعیتی خاص و استثنایی دارد. همانطور که در بالا اشاره شد در یک نقل‌و‌انتقال U-Turn هم بانک‌های آمریکایی دخالت دارند و هم بانک‌های غیر‌آمریکایی. اساسا‌ اگر در یک نقل‌و‌انتقال، بانک‌های آمریکایی مداخله نداشته باشند به آن U-Turn دلاری گفته نمی‌شود. ممکن است نقل‌و‌انتقال دلاری و تسویه آن در خارج از آمریکا انجام شود، اما آن چیزی که تحت عنوان تحریم U-Turn از آن یاد می‌شود، نوعی از نقل‌و‌انتقال است که بخشی از آن در داخل آمریکا انجام می‌شود. از سوی دیگر، اگر نقل‌و‌انتقالی مستقیما در آمریکا انجام شود و هیچ بانک غیر‌آمریکایی در آن مداخله نداشته باشد باز هم به آن U-Turn گفته نمی‌شود؛ بنابراین U-Turn ماهیتا متضمن این است که هم بانک‌های آمریکایی و هم بانک‌های غیر‌آمریکایی در آن مداخله داشته باشند.

بنابراین ممنوع کردن U-Turn نیز متضمن این بود که علاوه‌بر آمریکاییان، غیر‌آمریکاییان هم مکلف شوند که از ارائه خدمات به ایران خودداری کنند و این، امری بود که ایالات‌متحده آمریکا نمی‌توانست انجام دهد. ایالات‌متحده آمریکا تا سال 2006 عملا این قدرت را نداشت که سایر کشورها را نیز برای وضع تحریم‌ها علیه ایران با خود همراه کند. اینکه چه اتفاقاتی افتاد که آمریکا در آن دوران توانست چنان اجماعی را علیه ایران ایجاد کند، از حیطه این یادداشت خارج است. بنابراین، با توجه به آنچه در بالا گفته شد، نمی‌توان با قطعیت اظهار کرد که تحریم U-Turn دلاری آمریکا تحریم ثانویه است.

حقیقت این است که تحریم‌های اولیه و ثانویه مرز قطعی و روشنی ندارند و هستند مسائلی که در مرز میان این دو امر قرار دارند و واجد عناصری از هر دو نوع تحریم اولیه و ثانویه هستند، اما همانطور که می‌دانیم، استثنای U-Turn که در مقررات کنترل دارایی‌های ایران وجود دارد برداشته شد، اما این امر چه زمانی اتفاق افتاد؟‌ منتقدان برجام می‌گویند در سال 2009. متن اسناد تحریم‌ها چیز دیگری می‌گوید. اعلامیه شماره 71 FR 53569-06 خزانه‌داری آمریکا که U-Turn دلاری آمریکا را برای بانک صادرات ایران تحریم کرد، مورخ 12 سپتامبر سال 2006 است و اعلامیه شماره 73 FR 66541-08 که U-Turn دلاری آمریکا را برای کلیه بانک‌های ایرانی تحریم کرد، مورخ 10 نوامبر سال 2008 است. متن کامل این دو اعلامیه به‌سادگی در پایگاه اینترنتی خزانه‌داری آمریکا قابل دسترسی است.

آیا به صرف اینکه این تحریم‌ها از سال 2006 به این سو علیه ایران وضع شده‌اند می‌توان نتیجه‌گیری کرد که دلیل وضع آنها مقابله با برنامه هسته‌ای ایران بوده است و باید آنها را تحریم هسته‌ای به شمار آورد؟ پاسخ منفی است. ایالات‌متحده آمریکا، سال‌هاست که به دلایل و بهانه‌های مختلفی اقدام به وضع تحریم علیه ایران می‌کند. درست است که از سال 2006 تحریم‌های هسته‌ای نیز به تحریم‌های وضع شده علیه ایران اضافه شده‌اند، اما این به هیچ وجه به این معنا نیست که هر تحریمی که از سال 2006 علیه ایران وضع شده است، تحریم هسته‌ای است. ایالات‌متحده آمریکا در سال 2012 قانونی را تحت عنوان قانون کاهش تهدید ایران و حمایت از حقوق بشر در سوریه وضع کرد. آیا می‌‌توان گفت از آنجا که این قانون بعد از سال 2006 وضع شده، کلیه مفاد آن هسته‌ای است؟ روشن است که پاسخ منفی است.

از این دست موارد بسیارند و نگاهی به فهرست تحریم‌های آمریکا علیه ایران نشان می‌دهد که به هیچ وجه نمی‌توان تمامی تحریم‌های بعد از سال 2006 را تحریم‌های هسته‌ای محسوب کرد. از سوی دیگر، در متن اعلامیه‌هایی که در بالا به آنها اشاره شد، بهانه‌های وضع تحریم U-Turn به صراحت مشخص شده است. در متن اعلامیه شماره 71 FR 53569-06 قید شده است که علت وضع تحریم علیه بانک صادرات ایران، ارتباط آن با حزب‌الله لبنان و سایر گروه‌های جهادی است که علیه رژیم صهیونیستی فعالیت می‌کنند و در متن اعلامیه شماره 73 FR 66541-08 قید شده است که علت وضع این تحریم علیه ایران دو چیز است: (1) قطعنامه شماره 1803 سازمان ملل متحد در رابطه با برنامه هسته‌ای ایران، و (2) اخطاریه مورخ 16 اکتبر 2008 گروه اقدام مالی یا Financial Action Task Force (FATF) مبنی‌بر اینکه نظام مالی ایران نقص‌های جدی در رابطه با مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم دارد. در تاریخ مزبور، گروه اقدام مالی برای چهارمین بار چنین اخطاری را تصویب کرده بود و متاسفانه در آخرین اعلامیه‌ای که این سازمان چندی پیش صادر کرد، ایران را در صدر فهرست کشورها و مناطق پرخطر و غیر‌همکار قرار داد؛ بنابراین در اینجا نیز ادعای منتقدان مبنی‌بر اینکه تحریم U-Turn دلاری آمریکا یک تحریم صرفا هسته‌ای است، نقض می‌شود. نکته دیگر این است که آیا با برداشته شدن تحریم‌ U-Turn دلاری آمریکا، ایران همواره و در همه شرایط منتفع خواهد شد؟‌ همان‌طور که قبلا نیز در همین روزنامه نوشته شد،‌ بی‌توجهی به جوانب گوناگون معاملات دلاری، می‌تواند مخاطرات خاص خود را به همراه داشته باشد.

وجود آرای متعدد قضایی علیه دولت ایران و نهادهای وابسته به آن در پرونده‌های تروریستی از یکسو و باقی ماندن دستور اجرایی 13599 ایالات‌متحده آمریکا علیه ایران که بر اساس آن اشخاص و نهادهای آمریکایی موظف هستند دارایی‌های اشخاص دولتی و بانک‌های ایرانی را نزد خود توقیف کنند از سوی دیگر، به این معنا است که ایران نباید اجازه دهد دارایی‌های آن از نظام مالی آمریکا ترانزیت کنند و حتی با برداشته شدن تحریم U-Turn دلاری آمریکا استفاده از آن باید با نهایت دقت و اطمینان صورت گیرد.

آنچه برای ایران از اهمیت اساسی برخوردار است، اولا امکان تبدیل منابع غیر‌دلاری به دلاری در خارج از آمریکا و ثانیا امکان دریافت عواید ناشی از صادرات نفت، میعانات گازی و سایر صادرات به کشورهای خارجی به دلار آمریکا نزد بانک‌های غیر‌آمریکایی است. در این خصوص، آنچه باید مورد تکیه و استناد ایران در مذاکرات با کشورهای عضو گروه 1+5 قرار گیرد، این است که در برجام توافق شده است که لغو تحریم‌ها باید به‌گونه‌ای باشد که آثار مدنظر از آنها که در ضمیمه دوم از برجام مورد تصریح قرار گرفته‌اند، محقق شوند. این در حالی است که اگر ایران امکان انجام نقل‌و‌انتقال‌های دلاری خارج از بانک‌های آمریکایی را نداشته باشد، برخی از این آثار محقق نخواهند شد و از این رو، گروه 1+5 تعهدات برجامی خود را به نحو مطلوب و مورد انتظار انجام نداده است. به‌نظر می‌رسد این نحو از استدلال در مقابل گروه 1+5 بهتر از استدلالاتی که در ابتدای این نوشته نقل شد می‌تواند ایران را به مقصود خود برساند.