مهدي اشراقي٭ - اخيراً رييس جمهور طي دستوري به معاون توسعه مديريت و سرمايه انساني، اجراي قانون مديريت خدمات كشوري را پس از 18 ماه از زمان تصويب صادر نمود.در اين نامه عنوان شده است:
«اينك در سي‌امين سالگرد پيروزي انقلاب بي‌بديل ملت بزرگ ايران در آستانه دهه چهارم انقلاب اسلامي مقرر مي‌دارد نسبت به تمهيد شرايط لازم براي اجراي قانون خدمات مديريت كشوري اقدام لازم را معمول داريد تا زمينه برخورداري بيشتر كاركنان شريف دولت از حقوق و مزاياي مناسب و اصلاح امور معيشتي آنان فراهم گردد.» پايگاه اطلاع‌رساني رياست جمهوري- يكشنبه مورخ 4/12/1387
بدواً لازم است يادآوري گردد قوانين از زمان تصويب قابليت اجرايي خواهند يافت مگر آنكه در قانون تاريخ ديگري براي اجرا در نظر گرفته شود. ماده 2 قانون مدني مقرر مي‌دارد:
«ماده 2- قوانين 15 روز پس از انتشار در سراسر كشور لازم‌الاجرا است مگر آنكه در قانون، ترتيب خاصي براي موقع اجرا مقرر شده باشد.»
در اجراي ماده 127 قانون مديريت خدمات كشوري كليه قوانين و مقررات عام و خاص مغاير با اين قانون از تاريخ لازم‌الاجرا شدن اين قانون لغو مي‌گردد.
حال اين سؤال مطرح است مسئوليت تأخير در اجراي قانون با كيست، آيا مقامي مي‌تواند به هر دليلي از اجراي قانون استنكاف نمايد. به نظر مي‌رسد براي تأخير به عمل آمده دو فرضيه متصور است اول اينكه بار مالي ناشي از اجراي قانون تأمين نشده است و دوم، ايرادات اساسي و چالش‌هاي فرا روي اجراي قانون.
در مورد بار مالي ناشي از اجراي قانون بايد گفت چگونه دولت لايحه‌اي به مجلس تقديم مي‌كند كه بار مالي آن را در زمان تهيه لايحه ناديده مي‌گيرد؟! ضمن اينكه براساس اصل هفتاد و پنجم قانون اساسي طرح‌ها و لوايحي قابل طرح در مجلس شوراي اسلامي است كه در آن طريق جبران كاهش درآمد يا تأمين هزينه جديد نيز معلوم شده باشد.
سوالات و ابهامات فراواني در اين خصوص وجود دارد كه به لحاظ مطول شدن از ذكر آن خودداري مي‌شود.
قانون مديريت خدمات كشوري در پي برخي نابساماني‌ها در نظام هماهنگ پرداخت كاركنان دولت مصوب 13/6/1370 از قبيل عدم افزايش ضريب حقوق كاركنان دولت متناسب با نرخ تورم و برخي افزايش‌هاي موضوع ماده 6 قانون اخيرالذكر تحت عنوان فوق‌العاده جذب بر خلاف و مغاير فلسفه وجودي اين ماده قانون و اعتراضات بخشي از پرستاران، معلمان، پزشكان و پيراپزشكان، كادر اداري قوه قضاييه و...، به منظور بهبود وضعيت معيشتي كاركنان دولت، از سوي نمايندگان مجلس هفتم، دو طرح يكي براي ايجاد نظام هماهنگ پرداخت كاركنان دولت و ديگري براي ايجاد نظام هماهنگ و فراگير پرداخت و مستمري بازنشستگان در تاريخ‌هاي 21/4/1383 و 29/6/1383 به تصويب رسيد.
در راستاي اصلاح نظام پرداخت كاركنان دولت در سال‌هاي اخير، مطالعاتي در سازمان امور اداري و استخدامي سابق و معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور به عمل آمده بود. با تصويب طرح‌هاي دوگانه فوق در مجلس شوراي اسلامي، معاونت وقت توسعه مديريت و سرمايه انساني سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور طي جلساتي با جمع‌آوري مواد و بخش‌هايي از قوانين منسوخ و قوانين موجود و يا تئوري‌هاي جديد مديريت، لايحه‌اي تحت عنوان «لايحه مديريت خدمات كشوري» تدوين نمود. اين لايحه طي نامه شماره 9192/30186 مورخ 20/2/1384 براي سير مراحل تصويب به مجلس شوراي اسلامي تقديم گرديد.
در زمان تقديم لايحه، برخي از نمايندگان محترم، مركز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي و تعدادي از كارشناسان و صاحبنظران علوم اداري ايرادات و اشكالات بسياري را بر لايحه وارد دانستند. لايحه از نظر شكلي (صوري)، محتوايي (ماهوي) و اجرايي، در درون خود داراي تناقضات و تعارضات فراواني بود كه با عنايت به چالشي كه با فرض تصويب ايجاد خواهد كرد از سوي برخي از نمايندگان به منظور بهره‌برداري سياسي در كسب آراي بيشتر جامعه كارمندي و انتخاب مجدد از حوزه انتخابيه دچار سياسي‌كاري مزمن گرديد و حتي نمايندگان محترم به طرح‌هاي دوگانه‌اي كه خود تصويب كرده بودند توجه نكرده، زيرا لايحه تقديمي دولت در خصوص ايجاد نظام هماهنگ پرداخت بسيار فراتر از قانون (مصوب 21/4/1383) بود و تقريباً كليه قوانين استخدامي و حقوق اداري را دگرگون مي‌ساخت و هيچ اثري از قانون ايجاد نظام هماهنگ فراگير بازنشستگان (مصوب 29/6/1383) در لايحه وجود نداشت. البته بايد اذعان داشت براي رفع نواقص و اصلاح لايحه دولت، برخي از نمايندگان سعي و تلاش فراواني مبذول داشتند، متأسفانه بنا بر عللي موفقيت حاصل نگرديد و ايرادات و اشكالات اساسي و تناقضات كماكان وجود دارد كه به صورت مجمل به آنها اشاره مي‌شود:
جناب آقاي دكتر ناصر كاتوزيان استاد ممتاز حقوق دانشگاه تهران از ميان مجموعه تعاريف حقوق اين تعريف را مي‌پسندد كه حقوق: «مجموعه‌اي از قواعد الزام آور و كلي است كه به منظور ايجاد نظم و استقرار عدالت، بر زندگي اجتماعي انسان حكومت مي‌كند و اجراي آن از طرف دولت تضمين مي‌شود.» فلسفه حقوق صفحه 549.
بنابراين الزام آور بودن، كلي بودن، تضمين اجرا و اجتماعي بودن به معناي ايجاد نظم و استقرار عدالت، ويژگي‌هاي عام قاعده حقوقي است، فارغ از اين ويژگي‌هاي عام، روشن و صريح، قابل فهم بودن و بدون ابهام و ايهام بودن از ديگر ويژگي‌هاي قانون است.
با توجه به مطالب مذكور، قانون مديريت خدمات كشوري در مواردي از نظر كلي واجد شرايط يك متن حقوقي نيست كه به برخي از اين ويژگيها و شرايط به طور خلاصه اشاره مي‌شود:
1-1- قابل فهم بودن:
قواعد حقوقي بايد به زباني ساده تبيين شود كه براي عموم قابل فهم باشد و جامعه مورد نظر بتوانند به سهولت جايگاه خود را بيابند.
2-1- قابل اجرا بودن:
متون حقوقي بايد به اندازه‌اي صريح، روشن و شفاف باشد كه مجريان را در اجرا دچار شك و ترديد و ابهام نكند و از برداشت‌هاي متفاوت و يا تفسيرهاي سليقه‌اي جلوگيري كند.
3-1- كلي و جامع بودن:
مقصود از كلي بودن قاعده حقوقي آن است كه قواعد حقوقي بايد هنگام وضع مقيد به فرد و يا اشخاص معين نباشد و يا مفاد آن با يك‌بار انجام شدن از بين نرود. جامع بودن متون حقوقي و قانوني از صفات اساسي آن است.
4-1- الزام‌آور بودن:
عموماً قانون امر و نهي مي‌كند، حكم صادر و تكليف ايجاد مي‌كند. پند و اندرز و موعظه در قانون جايگاهي ندارد.
5-1- بهره‌وري از بهترين قواعد:
در تدوين يك متن حقوقي بايد از ساير علوم نظير جامعه‌شناسي، تاريخ، سياست و شرايط اجتماعي و محيطي و عوامل فرهنگي حاكم بر جامعه استفاده نمود. يقيناً هيچ قانون‌گذاري حاضر نيست براي پياده كردن آمال و آرزوهاي خود بسياري از اصول را ناديده بگيرد.
6-1- استفاده صحيح از تجربيات بشري:
آداب و رسوم هر جامعه مختص همان جامعه است. نمي‌توان متوني را بدون توجه به شرايط اجتماعي براي هر جامعه اي تجويز نمود. در مواقعي قاعده‌اي در يك كشور مفيد و در كشور ديگري زيان‌آور است.
بنابراين در استفاده از تجارب ساير كشورها بايد به عوامل محيطي، اخلاق، آداب و سنن، مذهب، اوضاع سياسي، اقتصادي، اجتماعي و تاريخي آن كشور توجه جدي مبذول داشت. جمع اين اوصاف در قانون به آساني فراهم نمي‌شود، با كمي ملاحظه در مواد قانون هر كسي كه كمترين آشنايي با متون حقوقي و قانوني را داشته باشد، مغايرتهاي متعددي با اصول و قواعد فوق خواهد يافت. مردم عادي و سياستمداران و تئورسين‌ها ممكن است نظريه‌هاي صائب و آرمان‌هاي مفيدي داشته باشند و ارائه نمايند، ولي آوردن بسياري از اين آرمان‌ها در قالب قوانين امكانپذير نيست، مگر اينكه شرايط آن در يك بستر مناسب فراهم شود.
2- عدم انسجام و تعارض بين مواد:
در ماده 103 و تبصره‌هاي آن شروط بازنشستگي به 35 سال سابقه خدمت و 70 سال سن افزايش يافته است. در صورتيكه در ماده 127 براساس قانون بازنشستگي پيش از موعد كاركنان دولت، كاركناني كه داراي 25 سال سابقه خدمت مي‌باشند با 5 سال ارفاق مي‌توانند با 30 سال سابقه خدمت به افتخار بازنشستگي نائل آيند. در اين صورت ملاحظه مي‌گردد كارمندي با حداقل 25 سابقه خدمت و 5 سال سنوات ارفاقي مي‌تواند بازنشسته شود. ولي كارمند ديگري با 31 سال سابقه خدمت امكان بازنشسته شدن را ندارد و بايد تا سن خدمتي 35 سال، اجباراً در دستگاه بماند.
از طرفي در كشوري كه يكي از معضلات آن نرخ بالاي بيكاري است، براي جذب فارغ‌التحصيلان و بيكاران، سن بازنشستگي را تقليل مي‌دهند نه افزايش. مسئله ديگر اميد به زندگي است. در قوانين جاري حداكثر سن بازنشستگي 65 سال مي‌باشد و در قانون مورد نظر 65 سال به 70 سال افزايش يافته است. در صورتيكه براساس آمار وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشكي در سال 1386 اميد به زندگي در ايران براي مردان 70 و براي زنان 73 سال اعلام گرديده است.
3- ارجاع به قوانين قبلي:
در ماده 43 براي ورود به خدمت مقرر گرديده است: «دستگاه‌هاي اجرايي مي‌توانند در صورتيكه در قوانين و مقررات قبلي مورد عمل خود، شرايطي علاوه بر شرايط ماده (43) اين قانون داشته‌باشند آن را ملاك قرار دهند.» و يا در ساير مواد نظير تبصره‌هاي 3 و 4 ماده (42) موضوع استخدام ايثار‌گران و خانواده آنان، قوانين و مقررات گزينش، ماده (97) موضوع تخلفات كارمندان دستگاه‌هاي اجرايي، بند (ز) ماده (120) مربوط به حالات استخدامي و ده‌ها مورد ديگر به قوانين قبلي ارجاع شده است.
اقتباس از قوانين قبلي:
به طور كلي در اين خصوص بايد گفت اين قانون جمع‌آوري از قوانين جاري كه بعضاً تجربه نشان داده غيرقابل اجرا بوده و يا ساير قوانين از جمله قانون استخدام كشوري مصوب 31/3/1345 و يا قانون استخدام كشوري سال مصوب 1301 بوده و عيناً از آنها اقتباس شده كه به صورت خلاصه به آنها اشاره مي‌شود:
1-4- ماده 54 و 86 قانون با جابجايي عبارات عيناً مواد 96 و 53 قانون استخدام كشوري مصوب 31/3/1345 است.
2-4- ماده 25 و 43 قانون با تغيير در نگارش برگرفته از مواد 2 و 7 قانون استخدام كشوري مصوب سال 1301 مي‌باشد.
3-4- فصل اول _ تعاريف وزارتخانه، مؤسسه دولتي، شركت دولتي و ... با تلخيص و تغيير در نگارش از ماده 1 قانون استخدام كشوري و مواد 2، 3، 4 و 5 قانون محاسبات عمومي گرفته شده است.
4-4- ماده 8، 9، 10، 11 ،13،14و 114 قانون، عيناً مواد 135، 136 و 153 قانون برنامه چهارم توسعه و ماده 1 قانون برنامه سوم توسعه است.
5-4- تبصره 2 ماده 54 در خصوص پست معاون ثابت در دستگاه‌هاي اجرايي، برگرفته و اقتباس از لايحه قانوني مربوط به تعيين معاون ثابت اداري در وزارتخانه‌ها مصوب 5/ 12/ 1336 مي‌باشد.
5- اقتباس از تئور‌هاي نوين مديريت :
بخشي از اين قانون در خصوص نقش دولت، ترجمه تئوري‌هاي مديريت غرب و ديدگاه انديشمندان معاصر و يا سازمان‌ها و نهادهاي بين‌المللي است و اصطلاحاتي نظير حكمراني خوب، مديريت مدرن و منعطف و ... كه معادل آنها در ادبيات حقوق اداري ايران وجود ندارد و عمدتاً حقوق اداري را تحت تأثير قرار خواهند داد و لازم است بدواً تعريف عملياتي از اين واژگان جديد ارائه گردد و در تدوين و تنظيم ساختار حقوق اداري براي فهم مشترك، بومي‌سازي شوند. همانطوريكه در بند 6-1 يادآوري گرديد استفاده از تجارب بشري مفيد و سازنده است لكن ابتدا بايد اينگونه تئوري‌ها در جامعه مورد نظر بومي‌سازي شده و در صورت امكان اجرا، به زبان حقوقي تدوين گردد. بخش‌هايي از برخي فصول قانون از تئوري‌هاي مديريت نوين ترجمه و اقتباس شده و يك دولت آرماني را ترسيم مي‌نمايد كه به آن حكمراني خوبي اطلاق مي‌گردد. امروزه واژه حكمراني خوب به صورت رو به افزايش در ادبيات توسعه به كار برده مي‌شود. براي حكمراني خوب ويژگي‌هايي از جمله مشاركت‌پذيري، حكومت قانون، شفافيت، پاسخگويي، اجماع، عدالت و ضمانت، كارآيي و كارآمدي و مسئوليت‌پذيري بر‌مي‌شمرند. اين ويژگيها بعنوان انديشه حاكم بر رفتار دولتمردان و بعنوان خط‌مشي‌ها و سياست‌ها بسيار مفيد و سازنده است و بايد جزو رفتار آنها قرار گيرد تا در همه زمينه‌ها منشـاء توسعه پايدار و ايجاد دولت مدرن گردد.
در بحث اخير تدوين‌كنندگان اين قانون چنانچه معتقد به مدرن و مترقي بودن قانون دارند (با همه ايرادات حقوقي كه بدان وارد است) بايد گفت، اگر در جامعه‌اي قانون ياساي چنگيزي حاكم باشد، بهتر است از جامعه‌اي كه بهترين و مترقي‌ترين قوانين را داشته باشد ولي اجرا نشود. چون در حالت اول همه وضع خود و جامعه را مي‌فهمند و رفتار خود را با آن تنظيم مي‌كنند ولي در حالت دوم چنين نيست.
تكرار و انشاء بديهيات و مسلمات، عبارات غيرمتعارف و مبهم:
به عبارتي بايد گفت طرح برخي از مسائل در اين قانون جايگاه مناسبي ندارند، بلكه جايگاه آنها در قوانين ديگري است و طرح آنها در اين قانون موجه نيست و بعضاً تكراري است و با حذف آنها هيچگونه كم و كاستي در نظام اداري پيش نخواهد آمد. به برخي از آنها اشاره مي‌شود.
1-6- فصل سوم قانون تحت عنوان «حقوق مردم» تكرار فصل سوم قانون اساسي جمهوري اسلامي است. در فصل سوم قانون اساسي بحث مفصلي وجود دارد تحت عنوان «حقوق ملت». اصل نوزدهم الي چهل دوم در اين فصل، جامع و مفصل به حقوق مردم اشاره و تأكيد شده است. تكرار آن، به صورت ناقص در اين قانون ضرورت نداشته است. «حقوق مردم» از لحاظ حقوقي عنوان بزرگي است كه نه در حد و اندازه چنين قانوني، بلكه زيبنده و جايگاه آن در قانون اساسي كشور است. قانون خدمات كشوري و يا قانون استخدام كشوري اصالتآ بايد به «حقوق و تكاليف كاركنان دولت» بپردازد.
2-6- در ماده 91 قانون تأكيد شده است : «اخذ رشوه و سوء استفاده از مقام اداري ممنوع مي‌باشد. استفاده از هرگونه امتياز، تسهيلات، حق مشاوره، هديه و ... تخلف محسوب مي‌شود». معني مخالف آن اينست كه تاكنون رشوه‌گرفتن و استفاده از امتياز و .... مجاز بوده و اين قانون كار مشعشعي انجام داده و از اين به بعد گرفتن رشوه و سوء استفاده از مقام تخلف محسوب مي‌شود. اين ماده و مصاديق مطرح شده در آن علاوه بر اينكه توهين آشكار به كاركنان دولت محسوب مي‌شود، اين مسئله در ذهن متبادر مي‌گردد كه آيا قوانين ديگر نظير قانون مجازات افشاي سؤالات امتحاني، قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل، قانون ممنوعيت ادامه تحصيل كارگزاران كشور در ساعات اداري، قانون مجازات اعمال نفوذ برخلاف حق و مقررات قانوني، قانون مجازات از مقررات مواد 19-22 و 25 قانون برنامه و بودجه، قانون ممنوعيت اخذ پورسانت در معاملات خارجي و ده‌ها قانون ديگر كه به نحوي براي كاركنان دولت تخلف محسوب مي‌گردد، منبعد تخلف نبوده و قابل پي‌گيري نيست.
همانطوريكه قبلاً بدان اشاره شد تدوين‌كنندگان قوانين لازم است جامع‌نگر و اهليت داشته باشند و حول محور موضوع مورد نظر اشراف كامل داشته و هر مسئله‌اي كه در ذهن دارند را بدون توجه به جايگاه آن در متن قانون انشاء نكنند. جايگاه اين مسائل در قوانين موضوعه، مواد 588 لغايت 608 قانون مجازات اسلامي تحت عناوين: فصل يازدهم، ارتشاء و ربا و كلاهبرداري _ فصل دوازدهم، امتناع از انجام وظايف قانوني _ فصل سيزدهم، تعديات مامورين دولتي نسبت به دولت – فصل چهاردهم، تمرد نسبت به مأموريت دولت و يا در قانون تشديد مجازات مرتكبين ارتشاء و اختلاس و كلاهبرداران به صورت جامع و كامل آمده است.
ايجاد فضاي پليسي، رعب و وحشت در محيط كار:
در تبصره 1 ماده 91 قانون مقرر گرديده است «دستگاه‌هاي اجرايي موظف‌اند علاوه بر نظارت مستقيم مديران از طريق بازرسي‌هاي مستمر داخلي توسط بازرسان معتمد و متخصص در اجراء اين ماده نظارت مستقيم نمايند. چنانچه تخلف هر يك از كارمندان مستند به گزارش حداقل يك بازرس معتمد به تأييد مدير مربوطه برسد، بالاترين مقام دستگاه اجرايي يا مقامات و مديران مجاز مي‌توانند دستور اعمال كسر يك‌سوم از حقوق، مزايا و عناوين مشابه و يا انفصال از خدمات دولتي براي مدت يك ماه تا يك‌سال را براي فرد متخلف صادر نمايند».
تصور كنيد هر مدير، بازرسان معتمدي براي خود انتخاب نموده و براساس گزارش اين بازرس فرد را به جرايمي كه بايد در دادگاه صالح به اثبات برسد به كسر حقوق و مزايا و يا انفصال از خدمت محكوم كند چه اتفاقات ناگواري در محيط كار رخ خواهد داد. راستي دفاتر بازرسي و رسيدگي به شكايات و يا واحدهاي حراست كه زير نظر بالاترين مقام اجرايي دستگاه بدين منظور تشكيل شده‌اند، با اجراي اين بند قانون چه كار خواهند كرد؟! آيا با اين شيوه بازرسي و نظارت، آنها منحل خواهند شد؟!
8- بطور كلي در بخش ايرادات و اشكالات اساسي مترتب بر قانون و از منظر محتوايي طرح موضوعاتي تحت عنوان راهبردها و فناوري انجام وظايف دولت، ارزيابي عملكرد، فناوري اطلاعات و خدمات اداري در شأن قانون مديريت خدمات كشوري نيست.
اينكه دولت به چه اموري بپردازد، يا چه اموري را واگذار كند، بستگي به مجموعه شرايط سياسي، اجتماعي، اقتصادي و فرهنگي كشور دارد و مادام كه بسترهاي لازم براي تحول در اين عرصه‌ها فراهم نشده باشد، به صرف چند ماده هيچ اتفاق خاصي نمي‌افتد.
در برنامه‌هاي پنجساله توسعه، اگر تعاريف مشابهي ارايه ولي در اجرا توفيقي نداشته باشد، مي‌توان در دوره بعدي در تعاريف بازنگري و تجديد نظر نمود و اين از ويژگي‌هاي برنامه‌هاي توسعه است. ولي در يك قانون دائم و اجرايي اگر تعاريفي ارائه شود و در عرصه عمل قابليت اجرايي نيابد، دال بر نقطه ضعف و ناكارآمدي آن خواهد بود.
در هر صورت دستگاه‌هاي اجرايي به هر دليل كه عهده‌دار يكي از وظايف حاكميتي يا تصدي‌گري باشند، اموري همچون ساختار سازماني، استخدام، انتصاب، آموزش و .... به آنها مترتب خواهد بود كه قانون بايد به طوركامل و دقيق به آنها بپردازد و نه مسائل سياسي، اجتماعي و ... فراتر از خود. نظام مديريت خدمات كشوري محاط در نظام سياسي، اجتماعي است و نه محيط بر آن.
و يا طرح موضوع‌هايي نظير استفاده از فناوري اطلاعات، اطلاع‌رساني الكترونيكي، ايجاد واحدهاي خدمت‌رساني الكترونيكي توسط بخش دولتي، غيردولتي و ... در شأن اين قانون نيست و همانطوري كه قبلاً يادآوري گرديد شعارزدگي در اغلب موارد به وفور مشهود است، چنانكه گويي توسعه فناوري اطلاعات و خدمت‌رساني و ارتقاء بهره‌وري در خدمات اداري فارغ از زمينه‌هاي اقتصادي و تكنولوژيكي مورد نياز، صرفاً موكول به تصويب و اجراي اين قانون بوده است.
9 ـ از موارد ديگري كه قابل توجه است و شايد براي افزايش حجم قانون آمده است، به فصول ششم و هفتم بايد اشاره كرد. آيا ورود به خدمت و استخدام دو مقوله جداگانه است؟ بررسي محتواي فصول ششم و هفتم نشان مي‌دهد كه فرقي بين اين دو فصل وجود ندارد و تنظيم آنها در يك فصل امكانپذير بوده است. علاوه بر اينكه برخي از مواد آن زايد است.
10 ـ با توجه به ماده (5) و ماده (117) در خصوص مشمولين قانون كه تقريباً كليه دستگاه‌هاي اجرايي را با قوانين و مقررات مختلف شامل مي‌گردد، لازم بود حداقل يك فصل تحت عنوان فصل تطبيق وضع پيش‌بيني مي‌گرديد. كليه قوانين استخدامي كه حداقل در اين پنجاه سال به تصويب رسيده است فصل فوق به طور شفاف در آنها پيش‌بيني گرديده است. يا جايگاه صندوق‌هاي بازنشستگي كشوري و سازمان بازنشستگي كشوري كه در فرآيند استخدام از ورود به خدمت تا خروج از خدمت متولي بخشي از دوران خدمت مستخدمين دولت مي باشد نامشخص است.
11 ـ يكي از مسائل مهمي كه براي اجراي اين قانون مغفول واقع شده، كم توجهي به مسئول اجراي قانون است. كليه قوانيني كه از زمان تأسيس قوه مقننه در ايران به تصويب رسيده، مجري قانون، نحوه اجرا و امكانات مورد نياز اجراي قانون بصورت شفاف و مشخص آمده است. بعنوان مثال يادآوري مي‌گردد در سال 1345 با تصويب قانون استخدام كشوري به موجب ماده (103) قانون، براي اجراي اين قانون و تنظيم روابط استخدامي كاركنان دولت و مراقبت در حسن اجراي قوانين و مقررات و ...، سازمان امور اداري و استخدامي كشور تأسيس مي‌گردد و يا پس از تصويب قانون برنامه‌هاي عمراني هفت ساله اول و دوم، براي اجراي آن نيز سازماني تحت عنوان سازمان برنامه و در سال 1352 با تصويب قانون برنامه و بودجه براساس ماده (4) آن براي انجام امور برنامه و بودجه، تنظيم بودجه و نظارت، سازمان برنامه و بودجه تأسيس مي‌گردد.
ـ در سال 1351 با توجه به قانون پولي و بانكي كشور بر اساس ماده (10) اين قانون، بانك مركزي مسئول تنظيم و اجراي سياست پولي و اعتباري مي‌شود و تأسيس مي‌گردد.
ـ قانون زمين شهري در سال 1366 به تصويب مي‌رسد، در اجراي ماده (17) براي اجراي اين قانون، سازمان زمين شهري تأسيس مي‌گردد.
ـ در سال 1346 قانون شكار و صيد به تصويب مي‌رسد، براساس ماده (1) اين قانون، سازمان شكارباني و نظارت بر صيد تشكيل و متعاقباً در سال 1353 با تصويب قانون حفاظت و بهسازي محيط زيست، سازمان حفاظت محيط زيست تشكيل مي‌گردد.
ـ در سال 1346 قانون حفاظت و بهره‌برداري از جنگل‌ها و مراتع، به منظور حفظ و احياء توسعه و بهره‌برداري از جنگل‌ها و اراضي جنگلي به تصويب مي‌رسد. براساس ماده (2) اين قانون سازمان جنگلباني ايران تأسيس و در سال 1350 با انحلال وزارت منابع طبيعي و تشكيل وزارت كشاورزي، سازمان جنگل‌ها و مراتع كشور تشكيل مي‌گردد.
همانطوري كه ملاحظه مي‌شود هر سازمان براي اجراي قانوني خاص، با هدف مشخص تأسيس شده است. از آنجايي كه قانونگذار كار هجو و بيهوده‌اي انجام نمي‌دهد و تأسيس هر سازمان با دلايل كافي و نياز جامعه انجام مي‌پذيرد، حذف و انحلال آنها هم بايد توسط همان مرجع انجام شود. در اصل يكصد و بيست و ششم قانون اساسي، مسئوليت امور برنامه و بودجه و امور اداري و استخدامي كشور به تفكيك به رئيس جمهور محول شده است.
از اين اصل چنين استنباط مي‌شود كه امور مربوط به برنامه و بودجه و امور مربوط به اداري و استخدامي كشور بلحاظ مأموريت‌ها، مسئوليت‌ها و تخصص‌هاي مختلف قابل جمع نبوده و براي هركدام از انجام اين امور سازماني تأسيس گرديده و بلحاظ اهميت جايگاه آنها اين وظايف خطير زير نظر مستقيم رئيس جمهور قرار گرفته‌اند. فلذا ادغام و انحلال آنها توسط مرجعي غير از مرجع تصويب كننده، مغاير قانون اساسي و قوانين موضوعه و مربوط بوده است.
هرچند با ايجاد معاونت‌هاي برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رئيس‌جمهور و معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني رئيس جمهور برخي از كارشناسان و صاحبنظران معتقدند سازمان برنامه و بودجه و سازمان امور اداري و استخدامي كشور به نحوي احيا شده‌اند، ولي اين جنين نيست زيرا با بررسي احكامي كه آقاي رئيس‌جمهور براي معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني و معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي صادر نموده‌اند نشان مي‌دهد اوضاع نظام اداري كشور بسيار وخيم و نگران‌كننده است.
سازمان امور اداري و استخدامي و يا معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني وظيفه خطير صيانت از نيروي انساني اعم از نيروهاي خدماتي، كارشناسي و مديريتي، استخدام و ورود به خدمت، اصلاح ساختار كلان كشور، تنظيم روابط كارمندان دولت (به معني عام كارگر) و دولت (بعنوان كارفرما) و ... را بعهده دارد.
بيش از 20 ماه از مصوبه شوراي عالي اداري مورخ 18/6/1384 موضوع تفكيك وظايف امور اداري و استخدامي و برنامه و بودجه و ايجاد دو معاونت تحت عناوين "معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني" و "معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي" و نزديك به 15 ماه از ابلاغ نمودار تشكيلاتي معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني رئيس جمهوري (11/9/1386) مي‌گذارد.
در ابلاغيه اخيرالذكر خطاب به معاونت توسعه مديريت تصريح شده است، نسبت به استقرار تشكيلات جديد با توجه به موارد زير اقدام شود:
ـ تدوين شرح وظايف واحدهاي سازماني معاونت‌هاي "توسعه مديريت و سرمايه انساني" و "برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي".
ـ پست‌هاي سازماني دو معاونت از محل پست‌هاي سازماني "سازمان مديريت و برنامه‌ريزي" سابق تأمين گردد.
ـ ساختمان، امكانات، تجهيزات و منابع (انساني، فيزيكي، مالي، اطلاعاتي و رديف اعتباري) متناسب وظايف محوله و ... بين دو معاونت توزيع و سازماندهي گردد.
از زماني كه نمودار سازماني معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني ابلاغ گرديده، كدام يك از مسئوليت‌هاي محوله انجام شده است؟!
اغلب نيروي انساني كه در بخش اداري و استخدامي و در حوزه معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي فعاليت داشته‌اند با تفكيك وظايف و انتزاع وظايف امور اداري و استخدامي از بخش برنامه و بودجه و الحاق اين وظايف به حوزه معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني، در بلاتكليفي به سر برده و مشكلات عديده‌اي را متحمل شده‌اند. وضعيت بوجود آمده در حالي انجام مي‌گيرد كه صيانت از سرمايه انساني بخش دولتي به عهده اين معاونت گذاشته شده است و اين بلاتكليفي كارشناسان و خسارات روحي و رواني كه به آنها وارد شده به آساني قابل جبران نيست.
با توجه به مطالب اخير، اجراي اين قانون نياز به ساختار اداري مناسب و نيروي انساني توانمند و معتقد دارد. در حال حاضر بخش اداري چندان مناسبي در ساختار كل كشور وجود ندارد و نيروي انساني موجود (اكثريت بدنه كارشناسي) بنا بر عللي، با همه كاستي‌ها كمترين انگيزه و اعتقادي به اجراي اين قانون ندارند.
اشاره به موضوع اخير صرفاً از اين لحاظ انجام گرفت كه تا حدودي مشكلات نداشتن متولي مستقل براي اجراي اين قانون ترسيم شده و تبعات آن بازگو شود. با همه ايرادات و مشكلات اساسي مطروح، قانون برنامه و بودجه با توجه به مأموريت‌هاي اساسي پيش‌بيني شده در آن، خود نياز به ساختار مناسبي دارد و در اين بخش نمي‌تواند مسئول اجراي قانون ديگري شود كه با مأموريت‌هاي محوله هيچگونه سنخيت و هماهنگي ندارد.
بخش كوچكي از چالش‌ها، تناقضات و تعارضات قانون مديريت خدمات كشوري براي چاره‌انديشي و رفع نابساماني‌ها يادآوري گرديد، انشاءالله مؤثر افتد.
البته گوش اگر گوش تو، ناله اگر ناله ماست
آنچه البته به جايي نرسد فرياد است
----------------------------
٭كارشناس ارشد علوم اداري
